Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2019 г. N 12АП-3942/19

г. Саратов

22 мая 2019 г.

Дело N А57-24708/2018

Резолютивная часть постановления объявлена "16" мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "22" мая 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Степуры С.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Астафьевой В.К.,

в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу товарищества собственников жилья "Форум-СЭПО" (410065, г. Саратов, пр. 50 лет Октября, д. 89, ИНН 6453112352, ОГРН 1106453005592)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 26 февраля 2019 года по делу N А57-24708/2018 (судья Ю.П. Огнищева)

по заявлению товарищества собственников жилья "Форум-СЭПО" (410065, г. Саратов, пр. 50 лет Октября, д. 89, ИНН 6453112352, ОГРН 1106453005592)

заинтересованные лица: Государственная жилищная инспекция Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. Челюскинцев, д. 114, ИНН 6452057998, ОГРН 1026402664353), Мунин Игорь Владимирович (г. Саратов)

о признании недействительным распоряжения N 714-05-07 от 25.06.2018,

о признании недействительным протокола N 94-05-04 об административном правонарушении от 27.09.2018,

о взыскании с Государственной жилищной инспекции Саратовской области расходов по уплате госпошлины в размере 3000 рублей,

УСТАНОВИЛ:

товарищество собственников жилья "Форум-СЭПО" (далее - ТСЖ "Форум-СЭПО", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Государственной жилищной инспекцией Саратовской области (далее - ГЖИ Саратовской области, Инспекция) N 714-05-07 от 25.06.2018 о проведении внеплановой документарной проверки в отношении ТСЖ "Форум-СЭПО", о признании недействительным протокола ГЖИ Саратовской области от 27.09.2018 N 94-05-04 об административном правонарушении от 27.09.2018 в отношении ТСЖ "Форум-СЭПО", о взыскании с ГЖИ Саратовской области расходов по уплате госпошлины в размере 3000 руб.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ГЖИ Саратовской области и Мунин Игорь Владимирович (далее - Мунин И.В.).

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 26 февраля 2019 года в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным распоряжения ГЖИ Саратовской области от 25.06.2018 N 714-05-07 отказано, в части требования о признании недействительным протокола ГЖИ Саратовской области об административном правонарушении от 27.09.2018 N 94-05-04 производство по делу прекращено.

ТСЖ "Форум-СЭПО", не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 11 апреля 2019 года.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании, открытом 14.05.2019, объявлялся перерыв до 16.05.2019 до 15 часов 20 минут.

Исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в связи с обращением 26.04.2018 в Инспекцию гражданина Мунина И.В. в соответствии с Жилищным Кодексом Российской Федерации (далее - ЖК РФ), Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N294-ФЗ) и на основании распоряжения от 25.06.2018 N 714-05-07 была назначена внеплановая документарная проверка соблюдения ТСЖ "Форум-СЭПО" обязательных требований при начислении платы за коммунальную услугу электроснабжение.

Распоряжением от 25.06.2018 N 714-05-07 определен срок проведения проверки - 20 рабочих дней. К проведению проверки приступить с 09.07.2018. Проверку окончить 03.08.2018.

27.09.2018 ГЖИ Саратовской области в отношении ТСЖ "Форум-СЭПО" был составлен протокол N 94-05-04 об административном правонарушении по части 2 статьи 19.4.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Не согласившись с данными распоряжением и протоколом об административном правонарушении, ТСЖ "Форум-СЭПО" обратилось в арбитражный суд с вышеизложенными требованиями.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействительным распоряжения от 25.06.2018 N 714-05-07, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение ГЖИ Саратовской области соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Прекращая производство по делу в части требований заявителя о признании недействительным протокола ГЖИ Саратовской области об административном правонарушении от 27.09.2018 N 94-05-04, суд первой инстанции исходил из того, что нормы АПК РФ и КоАП РФ не предусматривают возможность оспаривания протокола об административном правонарушении посредством заявления самостоятельного требования.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции законными, обоснованными и соответствующими обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которой обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Как следует из оспариваемого распоряжения, внеплановая документарная проверка проводится в рамках осуществления регионального государственного жилищного надзора с целью рассмотрения обращения гражданина на предмет соблюдения ТСЖ "Форум-СЭПО" обязательных требований при начислении платы по коммунальной услуге индивидуальное потребление электроснабжение, отопление в жилом помещении по адресу: Саратовская область, г. Саратов, пр. 50 лет Октября, 89, кв. 19, срок проведения проверки 20 рабочих дней, период проверки с 09.07.2018 по 03.08.2018. Пунктом 13 распоряжения установлен перечень документов, представление которых обществом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки в срок.

Согласно части 3 статьи 20 ЖК РФ к отношениям, связанным с осуществлением государственного жилищного надзора, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения внеплановых проверок, установленных частями 4.1 и 4.2 указанной статьи.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом N 294-ФЗ.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона N 294-ФЗ.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе рассмотрение или предварительная проверка поступивших в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан о факте нарушения прав потребителей.

Как следует из материалов дела, основанием для проведения внеплановой документарной проверки в отношении ТСЖ "Форум-СЭПО" послужила жалоба Минина И.В. на нарушения заявителем обязательных требований при начислении платы за коммунальную услугу электроснабжение (т.1, л.д. 50-51).

Таким образом, оспариваемое распоряжение принято при наличии предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой проверки.

Статья 14 Федерального закона N 294-ФЗ регламентирует порядок организации проверки.

Так, часть 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ предусматривает, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Требования к содержанию распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля содержатся в части 2 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ/

Так, в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

Судом апелляционной инстанции установлено, указанные требования в обжалуемом распоряжении соблюдены.

Оспаривая законность распоряжения от 25.06.2018 N 714-05-07, ТСЖ "Форум-СЭПО" как в заявлении, так и в апелляционной жалобе, указывает на то, что обжалуемое распоряжение содержит некорректные даты проведения проверки (с 25.05.2018 по 22.06.2018), тогда как само распоряжение датировано 25.06.2018. При этом в обоснование данного доводы ссылается на полученную по электронной почте копию оспариваемого распоряжения от 25.06.2018 N 714-05-07.

Указанный довод судебной коллегией не принимается, поскольку опровергается представленным ГЖИ Саратовской области в материалы дела распоряжением от 25.06.2018 N 714-05-07, из буквального содержания которого следует, что срок проведения проверки - с 09.07.2018 по 03.08.2018.

Определением от 21.01.2019 Арбитражный суд Саратовской области указал на необходимость заявителю представить на бумажном носителе полученное по электронной почте распоряжение.

Какие-либо документы во исполнение данного определения суда ТСЖ "Форум-СЭПО" представлено.

Также судом принято во внимание, что 25.06.2018 ГЖИ Саратовской области в силу пункта 1.2.1. раздела 4 Приказа Минкомсвязи России N 74, Минстроя России N114/пр от 29.02.2016 "Об утверждении состава, сроков и периодичности размещения информации поставщиками информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства было размещено в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства в разделе "Реестр проверок" распоряжение от 25.06.2018 N 714-05-07.

В силу пунктов 153 и 155 совместного приказа Минкомсвязи России и Минстроя РФ от 28.12.2015 N 589/944пр информационное сообщение считается доставленным и врученным лицу в момент доставки информационного сообщения в его личный кабинет.

Распоряжение от 25.06.2018 N 714-05-07 было доставлено в личный кабинет ТСЖ "Форум-СЭПО", что подтверждено электронным уведомлением о проведении проверки (т.1, л.д. 78,79).

Оспариваемое распоряжение было также направлено посредством почтовой связи 27.06.2018, однако было направлено обратно отправителю в связи с истечением срока хранения (т.1, л.д. 80-82).

Кроме того, судом учтено, что заявитель, указывая на некорректные даты проведения проверки, содержащиеся в полученном посредством электронной почты распоряжении от 25.06.2018 N 714-05-07, начал его исполнять, о чем свидетельствует письма от 14.06.2018 (т.1, л.д. 53).

При этом с какими-либо заявлениями об уточнении периода проведения проверки, в связи с некорректными датами в якобы полученной обществом посредством электронной почты копии распоряжения ТСЖ "Форум-СЭПО", в Инспекцию не обращалось.

В силу части 2 статьи 11 Федерального закона N 294-ФЗ организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 данного закона.

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, имеющиеся в распоряжении органа, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленного в отношении этого юридического лица государственного контроля.

В случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом обязательных требований орган государственного контроля (надзора) направляют в адрес юридического лица мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки (части 3, 4 статьи 11 Федерального закона N 294-ФЗ).

В силу части 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Из анализа вышеизложенных правовых норм следует, что издание распоряжения о проведении проверки, непосредственно проведение проверки и акты, принимаемые по ее итогам, являются разными юридическими фактами. При этом постановления о назначении административного наказания, предписания об устранении выявленных нарушений, распоряжения (приказы) о проведении проверки являются самостоятельными правовыми актами, в связи с этим признание одного из них законным (незаконным), не влечет аналогичных правовых последствий в отношении других.

Следовательно, сам по себе факт издания распоряжения о проведении проверки не может нарушать права и законные интересы общества.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое распоряжение ГЖИ Саратовской области соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено, что для проведения проверки в срок не позднее 03.08.2018 пунктом 13 распоряжения от 25.05.2018 N 714-05-07 на ТСЖ "Форум-СЭПО" возложена обязанность представить документы, необходимые для проведения внеплановой документарной проверки на предмет правильности начисления платы за коммунальные услуги электроснабжение, отопление в жилом помещении.

Поскольку в установленный в распоряжении срок документы в адрес Инспекции предоставлены не в полном объеме, ГЖИ Саратовской области пришла к выводу о невозможности проведения проверки.

Усмотрев в действиях заявителя воспрепятствование законной деятельности должностного лица Инспекции по проведению проверок, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки, ГЖИ Саратовской области в отношении ТСЖ "Форум-СЭПО" составлен протокол от 27.09.2018 N 94-05-04 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ.

Оспаривая данный протокол об административном правонарушении, ТСЖ "Форум-СЭПО" ссылается на представление заявителем всех необходимых документов для проведения проверки и на то, что непредставление информации по теплоснабжению и горячему водоснабжению никак не могло препятствовать проведению проверки в отношении услуги по электроснабжению.

Вместе с тем согласно пункта 2 части 1 статьи 29 АПК арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Протокол об административном правонарушении не обладает признаками ненормативного правового акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, фиксирующим факт совершения административного правонарушения, и служит одним из доказательств по делу об административном правонарушении.

В силу положений статьи 28.2 КоАП РФ составление протокола об административном правонарушении является одним из процессуальных действий в рамках административной процедуры. По результатам рассмотрения протокола уполномоченным лицом выносится постановление о привлечении (об отказе в привлечении) лица к административной ответственности, которое и может быть обжаловано в судебном порядке как ненормативный акт, затрагивающий права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности.

КоАП РФ не предусматривает порядок обжалования решений, действий (бездействия) административных органов, которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования. В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении.

Из текста оспариваемого протокола об административном правонарушении следует, что в нем отсутствуют какие-либо властно-распорядительные предписания, распоряжения, нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в части требований заявителя о признании недействительным протокола ГЖИ Саратовской области об административном правонарушении от 27.09.2018 N 94-05-04.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 26 февраля 2019 года по делу N А57-24708/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу товарищества собственников жилья "Форум-СЭПО" без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова С.М. Степура