Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2019 г. N 07АП-3674/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12 августа 2019 г. N Ф04-3455/19 настоящее постановление изменено

город Томск

24 мая 2019 г.

Дело N А45-41679/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20 мая 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 мая 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего		Павлюк Т.В.,
судей		Кривошеиной С.В.,
		Логачева К.Д.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Белозеровой А.А. с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области (N 07АП-3674/19), на решение от 13.03.2019 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-41679/2018 по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Новосибирской области "Городская клиническая больница N 34" к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Новосибирской области о признании недействительным решения по акту N 05-08-50 от 12.10.2018 в части,

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: без участия (извещен);

от заинтересованного лица: Филиппович Е.С., представитель по доверенности от 27.12.2018, паспорт;

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждения здравоохранения Новосибирской области "Городская клиническая больница N 34" (далее - ГБУЗ НСО "ГКБ N 34", заявитель, Больница) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Новосибирской области (далее -ТФОМС НСО, Фонд) о признании недействительным решения по акту комплексной проверки N 05-08-50 от 12.10.2018 в части требования о возврате средств обязательного медицинского страхования в размере 859 219,51 руб. и уплате штрафа в размере 10% от указанной суммы - 85 921,95 руб. Одновременно заявитель ходатайствовал о снижении размера всех начисленных санкций, в том числе и по не оспариваемому эпизоду, ввиду наличия к тому оснований.

Решением суда от 13.03.2019 (резолютивная часть объявлена судом 05.03.2019) заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействительным решение Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области по акту N 05-08-50 от 12.10.2018 в части сумм: - 470 790, 99 руб. (расходы на доплаты врачам-кардиологам) и штрафа 10% за нецелевое использование средств ОМС - 47 079,09 руб.); - 40 000 руб. штрафов, начисленных в связи с необходимостью возврата средств ОМС по иным основаниям. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. С Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области взыскано 3000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с решением суда, Фонд обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Апелляционная жалоба мотивирована несоответствием выводов, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права. По мнению Фонда заявитель допустил нецелевое использование средств ОМС, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы ОМС, которое выразились в необоснованно произведенных выплатах заработной платы работникам медицинской организации, занимающих должности врачей-кардиологов, за совмещение должности врача функциональной диагностики при отсутствии у них сертификата специалиста по функциональной диагностике.

Заявитель в отзыве, представленном в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), доводы жалобы отклонил, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица поддержал доводы апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

В соответствии со статьей 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве, арбитражный апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по результатам комплексной проверки по вопросу контроля за деятельностью ГБУЗ НСО "ГКБ N 34" за период с 01.01.2016 по 31.12.2017 Фондом 12.10.2018 составлен Акт N 05-08-50, в котором отражены факты нецелевого использования медицинской организацией средств ОМС на общую сумму 931 802,40 руб., в том числе: 1) 470 790,99 руб. - расходы на оплату труда врачам-кардиологам за совмещение должности врача функциональной диагностики при отсутствии подтверждающих документов (сертификатов специалистов по функциональной диагностике), в том числе за 2016 год - 203 856,91 руб., за 2017 год - 266 934,08 руб.; 2) 177 872,52 руб. - расходы на выполнение работ по монтажу и наладке системы автоматической пожарной сигнализации и технических средств охраны, 3) 210 556,00 руб. - расходы, понесенные в связи с приобретением основных средств стоимостью свыше ста тысяч рублей за единицу; 4) 72 582,89 руб. - расходы на разработку проектной документации на модернизацию системы гарантированного электроснабжения и охранной телевизионной системы.

Требование, изложенное в оспариваемом Акте, предписывает Больнице возвратить средства ОМС, использованные не по целевому назначению, и уплатить штраф 10% от этой суммы. Заявитель не согласился с выводами, изложенными в Акте проверки в части сумм 470 790,99 руб., 177 872,52 руб. и 210 556 руб. (всего 859 219,51 руб.) и начисленных на эти суммы штрафов, что явилось основанием для обращения в суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из их обоснованности. Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, исходит из установленных судом обстоятельств дела и следующих норм права.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

С 01 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования согласно пункту 12 части 7 статьи 34 Федерального закона N 326-ФЗ осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с пунктом 2 Положения, территориальный фонд проводит проверки медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, имеющих право на осуществление медицинской деятельности и включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы.

Пунктами 17 и 17.2 Положения предусмотрено, что проверка использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, включает проверку:

Соблюдения обязательства медицинской организации по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, в том числе по структуре тарифа на оплату медицинской помощи.

Проверка использования средств на указанные цели осуществляется путем проверки первичных документов, подтверждающих законность проведения банковских операций, включающих договоры поставки лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов. При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, согласно пункту 23.3 Положения в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ.

Частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Таким образом, фонд медицинского страхования, осуществляя проверку использования бюджетным учреждением средств обязательного медицинского страхования и вынося оспариваемый акт, действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

В силу положений статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), устанавливающей принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, а также части 1 статьи 147 данного Кодекса, расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов должны осуществляться исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевым использованием бюджетных средств, согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ, признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Обязательное медицинское страхование, как следует из пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 326-ФЗ, это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Одним из принципов такого страхования в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона N 326-ФЗ является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования.

470 790,99 руб. (штраф - 47 079,09 руб.)- расходы на оплату труда врачей-кардиологов

Как следует из Акта проверки, Больница допустила нецелевое использование средств ОМС, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы ОМС, которое выразились в необоснованно произведенных выплатах заработной платы 10-ти работникам медицинской организации, занимающих должности врачей-кардиологов, за совмещение должности врача функциональной диагностики при отсутствии у них сертификата специалиста по функциональной диагностике, в общей сумме 470 790,99 руб.

Фонд утверждает, что на должность врача функциональной диагностики отделения функциональной диагностики может быть назначен медицинский работник, соответствующий квалификационным требованиям по специальности "функциональная диагностика", при этом врач-кардиолог не соответствует указанным требованиям, так как не имеет соответствующего образования, подтвержденного сертификатом специалиста по функциональной диагностике, при этом наличие сертификата специалиста является обязательным условием осуществления медицинской деятельности медицинским работником, так как в соответствии с пунктами 1 и 3 части 1 статьи 100 Закона N 323-ФЗ право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование и имеющие сертификат специалиста.

Таким образом, поскольку заявитель при проведении проверки ТФОМС НСО не представил на указанных работников сертификаты специалиста по функциональной диагностике, следовательно, оплата их труда не могла быть произведена за счет средств ОМС. Вместе с тем приведенные доводы правомерно отклонены судом первой инстанции на основании следующего.

Согласно пункту 3.2 Тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования Новосибирской области (от 01.02.2017) нецелевым использованием средств ОМС является направление медицинской организацией средств ОМС на цели, полностью или частично не соответствующие целям, установленным настоящим Тарифным соглашением, в том числе: - на возмещение расходов по видам медицинской помощи, не включенным в Территориальную программу обязательного медицинского страхования (далее - ТП ОМС) - на возмещение расходов по медицинской помощи, не предусмотренной лицензией медицинской организации; - на возмещение расходов, не включенных в структуру тарифа на оплату медицинской помощи в системе ОМС; - расходование средств ОМС при отсутствии подтверждающих документов; - расходование средств ОМС сверх норм, установленных соответствующими министерствами, ведомствами; - оплата собственных обязательств, не связанных с деятельностью по ОМС.

Такого основания, как "отсутствие сертификата специалиста по функциональной диагностике" данное Соглашение не содержит, при этом такое основание как "расходование средств ОМС при отсутствии подтверждающих документов", то под "подтверждающими документами" в данном случае подразумеваются такие документы, которые вообще, вне зависимости от их вида и наименования, не доказывают (поскольку их нет) несение медицинской организацией расходов.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования (далее - Правила), регулирующие правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Закона N 326-ФЗ.

Согласно пункту 158 Правил в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются, в том числе, затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги).

С учетом изложенного, суд первой инстанции, установив, отсутствие в материалах дела доказательств того, что расходы на оплату труда врачам-кардиологам за совмещение должности врача функциональной диагностики понесены не в связи с оказанием ими медицинской помощи, а по каким-то иным основаниям, пришел к правомерному выводу о том, что является необоснованным вывод Фонда, изложенный в акте, о нецелевом использовании Больницей средств ОМС в сумме 470 790,99 руб. (из них 203 856,91 руб. - за 2016 год, 266 934,08 руб. - за 2017 год) на оплату труда врачам-кардиологам.

В данном случае апелляционный суд учитывает, что расходование средств ОМС осуществляется при наличии подтверждающих документов (оформлен трудовыми соглашениями в соответствии с ТК РФ, подтверждена отчетными бухгалтерскими документами с отметкой о получении выплат), при этом осуществляется в пределах норм, установленных соответствующим министерством, ведомством в пределах отпущенного финансирования, и не является оплатой собственных обязательств, не связанных с деятельностью ОМС.

Согласно пункта 6 Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 N 541н, лица, не имеющие соответствующего дополнительного профессионального образования или стажа работы, установленных квалификационными требованиями, но обладающие достаточным практическим опытом и выполняющие качественно и в полном объеме возложенные на них должностные обязанности, по рекомендации аттестационной комиссии медицинской организации в порядке исключения могут быть назначены на соответствующие должности так же, как и лица, имеющие специальную подготовку и необходимый стаж работы.

С учетом изложенного, выплаты врачам кардиологам направлены на оказание гражданам медицинской помощи и не являются нецелевым расходованием средств. Кроме того апелляционный суд считает верным указание заявителя на то, что вопрос наличия у специалистов, оказывающих медицинскую помощь, соответствующих сертификатов, является вопросом соблюдения лицензионных требований, а не вопросом финансирования фонда оплаты труда.

В соответствие со статьей 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" проверка соответствия работников лицензиата лицензионным требованиям относится к компетенции лицензирующего органа. На территории Новосибирской области такие проверки осуществляет Министерство здравоохранения Новосибирской области, а по отдельным видам высокотехнологичной медицинской помощи Росздравнадзор. Территориальный Фонд обязательного медицинского страхования Новосибирской области не обладает полномочиями осуществлять проверки соответствия работников лицензиата лицензионным требованиям, и, следовательно, не вправе принимать решения, не основанные на результатах проверки уполномоченными органами.

При изложенных обстоятельствах, доводы Территориального фонда о допущении нарушения по данному эпизоду, не принимаются апелляционным судом, как направленные на переоценку законных и обоснованных выводов суда.

По эпизодам: - 177 872,52 руб. (штраф - 17 787,25 руб.) - расходы на монтаж и наладку системы автоматической пожарной сигнализации и технических средств охраны; - 210 556 руб. (штраф 21 055,60 руб.) - расходы на приобретение основных средств стоимостью свыше 100 000 руб. за единицу, суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности решения Фонда, вместе с тем принимая во внимание несоразмерность наказания характеру совершенного нарушения, социальную направленность деятельности учреждения, отсутствие умысла в совершении правонарушения, учел и удовлетворил требование заявителя в части снижения размера санкций

Самостоятельных возражений относительно снижения штрафных санкций по указанным эпизодам апелляционная жалоба не содержит, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции по этому вопросу апелляционный суд не имеет.

Как следует из материалов дела, заявляя о снижении размера начисленных санкций, Больница указала на наличие смягчающих ответственность обстоятельств - несоразмерность наказания характеру совершенного нарушения, социальная направленность деятельности учреждения, отсутствие умысла в совершении правонарушения.

Суд первой инстанции, правомерно названные заявителем причины признал, как уважительные, то есть, как обстоятельства, смягчающие его вину. Принимая во внимание обстоятельства, смягчающие ответственность заявителя, отсутствие неблагоприятных последствий для Фонда, суд первой инстанции обоснованно счел возможным снизить размер начисленных санкций по Акту от 05-08-50 по эпизодам о нецелевом расходовании сумм 177 872,52 руб.; 210 556 руб. и 72 582,89 руб. (штрафы соответственно 17 787,25 руб. 21 055,6 руб. и 7 258,29 руб., а всего 46 101,14 руб.) до 6 101,14 руб.

При данных обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба общества удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы подлежат отнесению на заявителя жалобы, который освобожден от уплаты государственной пошлины в порядке части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 13.03.2019 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-41679/2018, оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

Т.В. Павлюк

Судьи

С.В. Кривошеина К.Д. Логачев