Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2019 г. N 19АП-2325/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 30 сентября 2019 г. N Ф10-3866/19 настоящее постановление оставлено без изменения

город Воронеж

21 мая 2019 г.

Дело N А36-10765/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 21 мая 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малиной Е.В.,

судей Капишниковой Т.И.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Куличенко И.Ю.,

при участии:

от Департамента градостроительства и архитектуры Администрации города Липецка: Шурупов А.В. - представитель по доверенности N 75-01-08 от 14.01.2019;

от индивидуального предпринимателя Полянской Н.М.: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Полянской Нины Михайловны на решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.02.2019 по делу N А36-10765/2018 (судья Дегоева О.А.) по заявлению индивидуального предпринимателя Полянской Нины Михайловны (ИНН 482603890366, ОГРНИП 304482226700309) к Департаменту градостроительства и архитектуры Администрации города Липецка (ИНН 4826044908, ОГРН 1044800233191) о признании незаконным отказа во внесении изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, изложенного в письме от 07.08.2018 N 8987-01-08, в отношении 5 рекламных конструкций, расположенных по адресам: территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 285 + 800 м (право); территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 286-230 м (право); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288 + 400 м (лево) (ул. 25 СНТ); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288 + 500 м (право) (ул. 21 СНТ); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288 + 700 м (право) (ул. Центральная СНТ),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Полянская Нина Михайловна (далее - заявитель, ИП Полянская Н.М.) обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к Департаменту градостроительства и архитектуры Администрации города Липецка (далее - Департамент) о признании незаконным отказа во внесении изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, изложенного в письме от 07.08.2018 N 8987-01-08, в отношении 5 рекламных конструкций, расположенных по адресам: территория СНТ "им. И.В. 2 Мичурина", окружная Р-119, 285+800 м (право); территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 286-230-м (право); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288+400 м (лево) (ул. 25 СНТ); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288 + 500 м (право) (ул. 21 СНТ); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288 + 700 м (право) (ул. Центральная СНТ).

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 12.02.2019 в удовлетворении заявленных ИП Полянской Н.М. требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, ИП Полянская Н.М. обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом ИП Полянская Н.М. ссылается на то, что поскольку запрашиваемые места размещения рекламных конструкций соответствуют документам территориального планирования, а сами спорные рекламные конструкции отвечают критериям архитектурного облика, содержащимся в Положении о наружной рекламе в городе Липецке, то указанные конструкции должны были быть включены в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк. Отсутствие нормативного правового акта, регламентирующего обязанность органа местного самоуправления вносить соответствующие изменения в Схему размещения рекламных конструкций, определяющего основания, процедуру и иные условия для таких изменений, не является основанием для принятия должностными лицами немотивированных, необоснованных решений об отказе во внесении изменений в указанную Схему.

Кроме того, заявитель указывает, что в Положении о наружной рекламе в городе Липецке не установлено требование, касающееся размещения рекламных конструкций на одной оси с соблюдением интервала в 900 м между ними для соблюдения архитектурного облика застройки территории садоводческих товариществ, невыполнение которого и послужило основанием для оспариваемого отказа. В отказе от 07.08.2018 N 8987-01-08 содержится ссылка на то, что такое требование содержится в протоколе Комиссии по рекламе то 14.02.2018, тогда как полномочий на принятие решений по установлению критериев соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Липецка у Комиссии по рекламе города Липецка нет.

По мнению предпринимателя, отказ во включении в Схему размещения рекламных конструкций мест, предложенных ИП Полянской Н.М., по причине несоблюдения расстояния между рекламными конструкциями в 900 м. (в отсутствие такого установленного нормативного запрета к местам размещения) создает ИП Полянской Н.М. дискриминационные условия деятельности, является непреодолимым административным барьером, затрудняющим доступ на рынок.

В представленном суду апелляционной инстанции отзыве Департамент градостроительства и архитектуры Администрации города Липецка отклоняет доводы апелляционной жалобы, отмечает, что процедура разработка, утверждения и изменения Схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования, установленная частью 5.8 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" относится к исключительным полномочиям органов местного самоуправления и не предусматривает возможность участия в ней собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции. Следовательно, действующее законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанности вносить места размещения рекламных конструкций по заявлениями заинтересованных лиц. Подача таких заявлений не означает автоматическое включение всех мест в Схему.

В отсутствие установленной законом или иным нормативным правовым актом обязанности органа местного самоуправления вносить изменения в Схему размещения рекламных конструкций по заявлениям заинтересованных лиц изложенный в оспариваемом ответе отказ предпринимателю не может быть признан незаконным.

В судебное заседание представитель ИП Полянской Н.М. не явился.

Учитывая, что в материалах дела имеются сведения о ее надлежащем извещении о времени и месте судебного заседания, на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ дело рассматривалось в отсутствие указанной стороны.

Представитель Департамента возражал против доводов апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Полянская Нина Михайлова является собственником рекламных конструкций (двусторонняя щитовая конструкция), которые были размещены на земельных участках, принадлежащих на праве собственности СНТ "Металлург-2" и СНТ им. Мичурина, на основании разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (т.1 л.д.32-34):

N 004645 от 22.08.2013: место установки рекламной конструкции - СНТ "Металлург-2", г. Липецк, Окружное шоссе (Р1-119), км 288+55-м (право), линия 20 (район доски объявлений);

N 004646 от 22.08.2013: место установки рекламной конструкции: СНТ им. Мичурина, г. Липецк, Окружное шоссе (Р1-119), км 287+70 м (право);

N 004673 от 05.09.2013, место установки рекламной конструкции -СНТ им. Мичурина, г. Липецк, Окружное шоссе (Р1-119), км 286 + 170-м (право), район лога.

Указанные разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкции были выданы сроком до 31.07.2018.

11.07.2018 ИП Полянская Н.М. обратилась в Департамент градостроительства и архитектура Администрации города Липецка с заявлением N 12-Д (т.1 л.д.81) о внесении изменений в регламент Схемы размещения рекламных конструкций г. Липецка в части допустимого расстояния между конструкциями с 900 метров до 200 метров в связи с малым количеством возможных мест в районе садоводчеств из-за рельефа местности, а также о внесении изменений в некоторые координаты Схемы размещения рекламных конструкций г. Липецка в связи с тем, что ранее названия мест были зафиксированы ошибочно, что было выявлено по результатам геодезической съемки, и теперь изменены на правильные: СНТ "им. И.В. Мичурина", Окружное шоссе (Р-119), км 286+70-м (право) изменено на СНТ "им. И.В. Мичурина", Окружное шоссе (Р-119), км 285+800-м (право); СНТ "им. И.В. Мичурина", Окружное шоссе (Р-119), км 286+170-м (право) изменено на СНТ "им. И.В. Мичурина", Окружное шоссе (Р-119), км 286+30-м (право); СНТ "Металлург-2" Окружное шоссе (Р1-119), км 288+55-м (право) изменено на СНТ "Металлург-2" Окружное шоссе (Р1-119), км 288+100-м (право).

Письмом от 07.08.2018 N 3988-01-08 (т.1 л.д.82-83) Департамент уведомил заявителя о принятии на заседании комиссии по рекламе от 14.02.2018 решения о том, что для соблюдения архитектурного облика застройки территорий садоводческих товариществ вновь устанавливаемые рекламные конструкции необходимо размещать на одной оси, соблюдая интервал между конструкциями в 900 метров, независимо от того, на какой стороне проезжей части размещается конструкция. Указанные заявителем места установки рекламных конструкций с новыми адресами были рассмотрены на заседании комиссии по рекламе Администрации города Липецка (протокол от 02.08.2018 N 7), и в отношении них было принято соответствующее решение: внести в Схему размещения две рекламных конструкции по следующим адресам: территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, км 286+30-м (право); территория СНТ "Металлург-2" окружная Р1-119, км 288+100-м (право); Не вносить место размещения рекламной конструкции по следующему адресу: территория СНТ "им. И.В. Мичурина" окружная Р-119, км 285+800-м (право), поскольку между указанным местом и местом по адресу: территория СНТ "им. И.В. Мичурина" окружная Р-119, км 286+30-м (право) не соблюдается расстояние в 900 метров.

Также 11.07.2018 ИП Полянская Н.М. обратилась в Департамент с заявлением N 13-Д (т.1 л.д.84) о внесении в Схему размещения рекламных конструкций г. Липецка с последующей выдачей разрешения на установку и эксплуатацию следующие места: территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 285+800 м (право); территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 286+30 м (право); территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 286+230 м (право); рекламная конструкция (щит 6*3 м) по адресу: территория СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288+100 м (право); территория СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288+400 м (лево) (ул. 25 СНТ); территория СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288+500 м (право) (ул. 21 СНТ); территория СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288+700 м (право) (ул. Центральная СНТ).

В ответном письме от 07.08.2018 N 8987-01-08 (т.1 л.д.85-86) Департамент отказал предпринимателю во внесении заявленных ею изменений в Схему размещения рекламных конструкций г. Липецка в отношении 5 рекламных конструкций, расположенных по адресам: территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 285+800 м (право); территория СНТ "им. И.В. Мичурина", окружная Р-119, 286-230-м (право); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288+400 м (лево) (ул. 25 СНТ); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288 + 500 м (право) (ул. 21 СНТ); СНТ "Металлург-2", окружная Р-119, 288 + 700 м (право) (ул. Центральная СНТ), также ссылаясь на решение комиссии по рекламе от 14.02.2018 о том, что для соблюдения архитектурного облика застройки территорий садоводческих товариществ вновь устанавливаемые рекламные конструкции необходимо размещать на одной оси, соблюдая интервал между конструкциями в 900 метров, независимо от того, на какой стороне проезжей части размещается конструкция. Между вышеуказанными местами размещения рекламных конструкций не соблюдается расстояние в 900 метров с учетом двух мест размещений конструкций, по которым принято решение комиссии о внесении их в Схему.

Не согласившись с отказом Департамента во внесении изменений в Схему размещения рекламных конструкций г. Липецка, содержащимся в письме от 07.08.2018 N 8987-01-08, ИП Полянская Н.М. обратилась в арбитражный суд с требованием по настоящему делу.

Рассматривая требование предпринимателя о признании незаконным отказа во внесении изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, изложенного в письме от 07.08.2018 N 8987-01-08, по существу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения.

Судебная коллегия согласна с данным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Как следует из части 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

Согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Федеральным законом от 07.05.2013 N 98-ФЗ были внесены изменения в Закон о рекламе, вступившие в силу с 14.05.2013, которыми установлены новые правила размещения и эксплуатации рекламных конструкций.

Статья 19 Закона о рекламе была дополнена частью 5.8, согласно которой органы местного самоуправления обязаны до 01.01.2014 утвердить схему размещения рекламных конструкций независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Во исполнение вышеуказанного положения постановлением Администрации г. Липецка от 31.12.2013 N 3124 была утверждена Схема размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк.

В силу части 5.8 указанной статьи Закона о рекламе органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах.

Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Администрации Липецкой области от 02.12.2013 N 536 "О мерах по реализации Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" утвержден порядок согласования схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Липецкой области или муниципальной собственности, и вносимых в нее изменений (далее Порядок).

Таким образом, в отличие от процедуры согласования размещения рекламной конструкции, предусмотренной частями 9 - 15 статьи 19 Закона о рекламе, инициируемой собственником рекламной конструкции или иным заинтересованным лицом, процедура разработки, утверждения и изменения схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования, установленная частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе, относится к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, которая не предусматривает возможность участия в ней собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что действующее законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанность вносить рекламные конструкции в схему размещения рекламных конструкций по заявлениям заинтересованных лиц.

Определение возможности и целесообразности внесения конкретных мест размещения рекламных конструкций в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования относится к дискреционным полномочиям уполномоченных органов.

Данная правовая позиция соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.12.2017 N 305-КГ17-15806 по делу N А41-78618/201.

Как следует из материалов дела, ИП Полянской Н.М. было отказано во внесении изменений в Схему размещения рекламных конструкция г. Липецка по причине принятия комиссией по рекламе 14.02.2018 решения о том, что для соблюдения архитектурного облика застройки территорий садоводческих товариществ вновь устанавливаемые рекламные конструкции необходимо размещать на одной оси, соблюдая интервал между конструкциями в 900 метров, независимо от того, на какой стороне проезжей части размещается конструкция.

Заявитель, не оспаривая наличие полномочий органом местного самоуправления по утверждению и изменению Схемы размещения рекламных конструкций и процедуры согласования внесения в нее изменений, в апелляционной ссылается на отсутствие у комиссии по рекламе соответствующих полномочий на принятие решения, послужившего основанием оспариваемого отказа Департамента.

Распоряжением Администрации г. Липецка от 05.08.2013 N 588-р утверждено Положение О комиссии по рекламе (далее - Положение), согласно которому комиссия по рекламе (далее - Комиссия) является совещательным органом при администрации города Липецка по вопросам реализации единой городской политики в области наружной рекламы на территории города (пункт 1.1).

В разделе 3 Положения перечислены функции Комиссии:

3.1. Рассмотрение предложений по установке рекламных конструкций на территории города Липецка с точки зрения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города.

3.2. Рассмотрение эскиза рекламной конструкции, выполненного в цвете на фотооснове с указанием размеров и используемых материалов, с учетом внешнего архитектурного облика города.

3.3. Анализ размещения, качества наружной рекламы и ее влияния на внешний облик города.

3.4. Рассмотрение спорных вопросов, возникающих в процессе получения разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, и иных вопросов, связанных с размещением наружной рекламы.

Таким образом, обращение ИП Полняской Н.М. о внесении в Схему мест размещения рекламных конструкций рассмотрено комиссией по рекламе в соответствии с ее полномочиями, по результатам рассмотрения вынесено соответствующее решение, в связи с чем вышеуказанный довод заявителя подлежит отклонению судебной коллегией как несостоятельный.

Довод ИП Полянской Н.М. о создании оспариваемым отказом дискриминационных условий предпринимательской деятельности также подлежит судом отклонению ввиду оценки арбитражным судом области нарушений государственным органом антимонопольного законодательства в рамках рассмотрения дела N А36-14044/2017.

Таким образом, поскольку у Департамента на дату поступления заявления предпринимателя отсутствовала закрепленная законом обязанность по внесению изменений в Схему размещения рекламных конструкций, обращением ИП Полянской Н.М. была рассмотрено в установленном порядке, уполномоченным органом, на него был дан мотивированный ответ, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требования ИП Полянской Н.М.

При этом суд апелляционной инстанции обращает внимание подателя апелляционной жалобы на утверждение Постановлением Администрации г. Липецка от 15.02.2019 N 230 Порядка внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, в котором достаточно четко регламентирован механизм внесения соответствующих изменений, а также основания отказа внесения изменений в схему размещения в целях включения мест размещения рекламных конструкций, в связи с чем ИП Полянская Н.М. не лишена права на повторную подачу соответствующих заявлений с соблюдением установленных Положением требований.

При вышеуказанных обстоятельствах судебная коллегия не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений арбитражным судом области норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.02.2019 по делу N А36-10765/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Полянской Нины Михайловны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Малина

Судьи

Т.И. Капишникова А.И. Протасов