Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2019 г. N 04АП-2287/19

г. Чита

28 мая 2019 г.

Дело N А78-1868/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 мая 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Желтоухова Е.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

при участии в судебном заседании представителя Государственной инспекции Забайкальского края Кирилловой Е.С. (доверенность от 09.01.2019),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной инспекции Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 2 апреля 2019 года по делу N А78-1868/2019 (суд первой инстанции - Горкин Д.С.),

установил:

Государственная инспекция Забайкальского края (ОГРН 1167536058480, ИНН 7536162983, далее - заявитель, инспекция) обратилась в суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Магистраль" (ОГРН 1077536015160, ИНН 7536088031, далее - ООО УК "Магистраль", общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

К участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено товарищество собственников недвижимости "Советская 25" (ОГРН 1187536004721, ИНН 7536172967).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 2 апреля 2019 года по делу N А78-1868/2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Инспекция обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Апеллянт считает, что срок давности привлечения ООО УК "Магистраль" к административной ответственности на момент рассмотрения в суде первой инстанции не истек.

ООО УК "Магистраль" отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 20.04.2019. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Магистраль", Товарищество собственников недвижимости "Советская 25" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 3 статьи 205, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 28 декабря 2018 года вх. N 5718-ж в инспекцию поступило коллективное обращение граждан, проживающих по адресу: г. Чита, ул. Советская, д. 25 о совершении ООО УК "Магистраль" грубого нарушения, выразившемся в начислении платы за жилое помещение и коммунальные услуги потребителям за декабрь 2018 года.

Инспекцией была инициирована документарная проверка и произведен запрос документов у ООО УК "Магистраль" (распоряжение N 107-р/жот 15.01.2019, запрос от 15.01.2019).

ООО УК "Магистраль" 23.01.2019 представило в инспекцию запрошенные документы и пояснения (исх. N 04 от 22.01.2019) вх. N 413 от 23.01.2019, где указало, что ООО УК "Магистраль" обслуживает дом N 25 по ул. Советская г. Читы на основании заключенного договора (протокол собрания N 3 от 24 ноября 2016 года), и прилагает платежные документы по всем жилым и нежилым помещениям за декабрь 2018 года и сводную ведомость за декабрь 2018 года.

При рассмотрении представленных документов установлено, что ООО УК "Магистраль" произвело начисление платы за жилое помещение потребителям за декабрь 2018 года. Тем самым Инспекция пришла к выводу, что ООО УК "Магистраль" нарушает лицензионное требование, предусмотренное подпунктом "г" пункта 3 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 октября 2014 N 1110 (далее - Положения N 1110), а именно требования, предусмотренные частью 6 статьи 198 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).

На основании части 6 статьи 198 Жилищного кодекса Российской Федерации исключение сведений в многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации является основанием для прекращения лицензиатом деятельности по управлению таким домом в порядке, установленном статьей 200 настоящего Кодекса. С даты исключения сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации лицензиат не вправе осуществлять деятельность по управлению таким многоквартирным домом, в том числе начислять и взимать плату за жилое помещение и коммунальные услуги, выставлять платежные документы потребителям, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 200 настоящего Кодекса.

Нарушение лицензионного требования, предусмотренного подпунктом "г" пункта 3 Положения N 1110, в части не прекращения лицензиатом деятельности по управлению многоквартирным домом в течение 3 дней со дня исключения сведений о таком доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации является грубым нарушением лицензионных требований согласно подпункту "ж" пункта 4.1. Положения N 1110.

По результатам проверки главным государственным инспектором отдела лицензирования и документарных проверок Государственной инспекции Забайкальского края 29.01.2019 составлен протокол об административном правонарушении N 33, предусмотренном частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения инспекции в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением.

Согласно части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 5 указанной статьи также предусмотрено, что по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Государственной инспекции Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 02.12.2016 N 443 Инспекция является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, уполномоченным осуществлять на территории Забайкальского края, в том числе контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда края, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, а также за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов; региональный государственный жилищный надзор; лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами, лицензионный контроль.

В силу части 1 статьи 193 ЖК РФ деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации.

На основании части 3 указанной статьи лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами включает в себя деятельность органов государственного жилищного надзора по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществление лицензионного контроля.

Согласно части 1 статьи 196 ЖК РФ к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и положения Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ). Должностные лица органа государственного жилищного надзора при осуществлении лицензионного контроля обязаны исполнять своевременно и в полной мере предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений лицензионных требований.

Диспозиция части 4 статьи 14.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Объективная сторона правонарушения, выражается в осуществлении предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с грубым нарушением лицензионных требований. Грубые нарушения лицензионных требований предусмотрены пунктом 4.1 Положения N 1110.

В соответствии с примечанием к статье 14.1 КоАП РФ понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 16 июня 2015 года заявителю бессрочно выдана лицензия N 125 на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (т.1 л.д.19-20). На основании данной лицензии ООО УК "Магистраль" осуществляло управление многоквартирным жилым домом N 25, расположенным по адресу: г. Чита, ул. Советская, о чем была внесена соответствующая информация в реестр лицензий Забайкальского края, что лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

В адрес Инспекции поступило коллективное заявление (информация) от граждан, проживающих по адресу: г. Чита, ул. Советская, 25 о грубых нарушениях лицензионных требований, предусмотренных подпунктом "ж" пункта 4.1 Положения N 1110, допущенных ООО УК "Магистраль".

Данные обстоятельства послужили основанием, предусмотренным подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, проведения Инспекцией внеплановой проверки.

В силу статьи 16 Закона N 294-ФЗ, по результатам внеплановой проверки Инспекцией был составлен акт проверки от 25.01.2019 N 252.

Согласно данному акту в ходе проверки установлено, что в период с 5 по 14 ноября 2018 проведено общее собрание в форме заочного голосования собственников помещений многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Чита, ул. Советская, д.25, на котором принято решение о расторжении договора управления с ООО УК "Магистраль" и выборе способа управления многоквартирным домом - управление Товариществом собственников недвижимости "Советская 25".

Выбор способа управления МКД в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 44 ЖК РФ относится к компетенции общего собрания собственников помещений в МКД.

Представлен протокол от 26.11.2018 итогов голосования общего собрания собственников помещений указанного МКД.

В ходе анализа представленных бюллетеней голосования (решений по вопросам повестки дня) установлено, что в голосовании приняли участие собственники помещений, которым на праве собственности, принадлежат жилые и нежилые помещения общей площадью 13 543,58 м2, что составило 54,0 % от общего числа голосов собственников помещений.

Общее собрание собственников помещений имело указанный в части 3 статьи 45 ЖК РФ кворум. За принятие решения о выборе способа управления ТСЖ проголосовало 50,9 % собственников.

На основании части 3 статьи 198 ЖК РФ, пункта 7 Порядка и сроков внесения изменений в реестр лицензий субъектов РФ утвержденного приказом Минстроя России от 25.12.2015 N 938/пр (далее - Порядок) Инспекцией принято решение об исключении из реестра лицензий Забайкальского края сведения о том, что деятельность по управлению многоквартирным домом по адресу г. Чита ул. Советская д.25 осуществляет ООО УК "Магистраль" (т.1 л.д.22). Изменения внесены с 01.12.2018.

03.12.2018 на электронную почту ООО УК "Магистраль" (magistral.80@mail.ru) направлено решение N 126 от 30.11.2018 об исключении с 01.12.2018 из реестра лицензий Забайкальского края сведения о том, что деятельность по управлению многоквартирным домом по адресу г. Чита, ул. Советская 25 осуществляет ООО УК "Магистраль" (т.1 л.д.23).

28 декабря 2018 года вх. N 5718-ж в инспекцию поступило коллективное обращение граждан, проживающих по адресу: г. Чита, ул. Советская, д. 25 о совершении ООО УК "Магистраль" грубого нарушения, выразившегося в начислении платы за жилое помещение и коммунальные услуги потребителям за декабрь 2018 года.

Инспекцией была инициирована документарная проверка и произведен запрос документов у ООО УК "Магистраль" (распоряжение N 107-р/жот 15.01.2019, запрос от 15.01.2019).

ООО УК "Магистраль" 23.01.2019 представило в инспекцию запрошенные документы и пояснения (исх. N 04 от 22.01.2019) вх. N 413 от 23.01.2019, где указало, что ООО УК "Магистраль" обслуживает дом N 25 по ул. Советская г. Читы на основании заключенного договора (протокол собрания N 3 от 24 ноября 2016 года), и прилагает платежные документы по всем жилым и нежилым помещениям за декабрь 2018 года и сводную ведомость за декабрь 2018 года.

Суд первой инстанции верно установил, что представленные заявителем платежные документы по начислению собственникам жилых помещений и предоставлению коммунальных услуг по адресу: г. Чита, ул. Советская 25, за декабрь 2018 года, изданные ответчиком, не содержат даты, когда именно они изданы.

Статьей 26.2 КоАП РФ предусмотрено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1).

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

В пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, является существенным недостатком протокола об административном правонарушении.

Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу.

В силу пункта 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ обстоятельства, установленные по делу, отражаются в постановлении по делу об административном правонарушении.

На основании части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Таким образом, помимо описания места и события административного правонарушения, в протоколе об административном правонарушении и постановлении о назначении административного наказания должна обязательно отражаться истинная дата и время совершения такого правонарушения, которые имеют существенное значение, в том числе, для определения срока давности привлечения к административной ответственности.

Судом верно установлено, что ни в протоколе об административном правонарушении, ни в заявлении Инспекция не указывает, когда совершено вменяемое Обществу нарушение.

При этом доводы административного органа о том, что такое правонарушение является длящимся и считается совершенным с момента его обнаружения при проведении внеплановой документарной проверки (акт от 25.01.2019) суд находит несостоятельным по следующим причинам.

Согласно статье 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения (часть 1).

При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2).

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что при применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Срок соблюдения требований, предусмотренных подпунктом "г" пункта 3 Положения N в соответствии с пунктом 6 статьи 198 ЖК РФ предусматривает, что исключение сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации является основанием для прекращения лицензиатом деятельности по управлению таким домом в порядке, установленном статьей 200 настоящего Кодекса. С даты исключения сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации лицензиат не вправе осуществлять деятельность по управлению таким многоквартирным домом, в том числе начислять и взимать плату за жилое помещение и коммунальные услуги, выставлять платежные документы потребителям, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 200 настоящего Кодекса.

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции, что данное нарушение не является длящимся правонарушением и считается оконченным после составления (вынесения) соответствующих платежных документов.

Однако фактическое время совершения вменяемого ООО УК "Магистраль" правонарушения Инспекцией не устанавливалось.

Указание в протоколе административного правонарушения времени совершения правонарушения - 10 ч.00 мин. 25.01.2019 не соответствует установленным фактическим обстоятельствам и опровергается фактом выставления счетов в декабре 2018 и обращением собственников МКД 28.12.2018.

Следовательно, невозможно доподлинно установить, когда было совершено Обществом вмененное ему правонарушение.

В соответствии с частью 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Описание существа совершенного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части КоАП РФ, которым предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния, а также определения срока давности привлечения к ответственности.

Материалы административного производства (следовательно, и материалы арбитражного дела) должны содержать достаточное описание события правонарушения для возможности квалификации объективной стороны как деяния, нарушающего соответствующие нормы закона.

Данные сведения административный орган должен был собрать в рамках проводимого административного расследования и отразить в соответствующих процессуальных документах, являющихся доказательствами события и состава административного правонарушения.

Однако ни протокол об административном правонарушении от 29.01.2019, ни заявление о привлечении к административной ответственности не содержат указание на время совершения административного правонарушения, имеющее значение для установления срока давности привлечения к ответственности.

Такие нарушения процессуальных требований носят существенный характер и не могут быть устранены в ходе рассмотрения дела в арбитражном суде, а, следовательно, не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При этом в полномочия суда не входит установление признаков административных правонарушений, поскольку им проверяется правильность установления этих признаков административным органом, в связи с чем суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии признаков состава правонарушения в действиях (бездействии) лица, привлекаемого к административной ответственности. Арбитражный суд, осуществляющий сугубо проверочную деятельность в рамках состязательного процесса, фактически исправляет ошибки (нарушения) административного органа (его должностного лица), совершенные в рамках административного преследования. Суд восполняет (дополняет) или дублирует фактическую сторону дела, устанавливая за административный орган то, что тот в соответствии с законом вовремя и полно не установил, тем самым, суд принимает непосредственно на себя функции административного органа. Делая соответствующие выводы относительно наличия в действиях (бездействии) лица события или состава административного правонарушения, соблюдения срока давности привлечения к административной ответственности, арбитражный суд, по сути, совершает подмену юрисдикции, содействуя не слабому, а сильному (властному) субъекту спорных правоотношений, расширяет и продлевает рамки административного преследования, утверждая то, для чего у него нет соответствующих процессуальных оснований.

На недопустимость выполнения судами функции обвинения по делам об административных правонарушениях обращено внимание в постановлении Европейского Суда по правам человека от 20 сентября 2016 года по делу "Карелин против России" (жалоба N 926/08).

Таким образом, Инспекцией не доказано наличие в бездействии ООО УК "Магистраль" события и состава правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 2 апреля 2019 года по делу N А78-1868/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

Е.В. Желтоухов В.А. Сидоренко