Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2019 г. N 14АП-3163/19

г. Вологда

28 мая 2019 г.

Дело N А66-17608/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 28 мая 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Болдыревой Е.Н. и Докшиной А.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Ржева на решение Арбитражного суда Тверской области от 18 февраля 2019 года по делу N А66-17608/2018,

установил:

администрация города Ржева (ОГРН 1026901853274, ИНН 6914002555; адрес: 172381, Тверская область, город Ржев, улица Партизанская, дом 33; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Советская, дом 23; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным решения и предписания, принятых 26.07.2018 N 04-6/1-1-2018 по делу N 04-6/1-1-2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие г. Ржева "БиЛД" (далее - МУП "БиЛД"), муниципальное унитарное предприятие г. Ржева "Ритуал" (далее - МУП "Ритуал"), индивидуальный предприниматель Белозеров Константин Григорьевич, индивидуальный предприниматель Доморацкий Дмитрий Владимирович, индивидуальный предприниматель Баранов Сергей Алексеевич, индивидуальный предприниматель Жуков Дмитрий Николаевич, Бабенко С.В., Уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 18 февраля 2019 года по делу N А66-17608/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Полагает, что действовала в рамках Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ, Закон о погребении).

УФАС и Уполномоченный по защите прав предпринимателей Тверской области в своих отзывах просят решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения возбужденного на основании заявлений индивидуальных предпринимателей Баранова С.А., Жукова Д.Н. и Доморацкого Д.В. дела N 04-6/1-1-2018 антимонопольным органом 26.07.2018 принято решение, которым администрация в связи с уклонением от принятия решения о выделении места под захоронение признана нарушившей пункт 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Этим же решением постановлено выдать администрации предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства и направить материалы дела N 04-6/1-1-2018 должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Во исполнение этого решения администрации 26.07.2018 выдано предписание о прекращении в срок до 20.09.2018 нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно создания дискриминационных условий для участников рынка услуг по погребению по сравнению с МУП "БиЛД".

Не согласившись с принятыми антимонопольным органом 26.07.2018 по делу N 04-6/1-1-2018 решением и предписанием, администрация оспорила их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

При этом согласно положениям части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 названного Кодеса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующий орган, который его принял.

В рассматриваемом случае УФАС установило и отразило в своем решении, что решением Ржевской городской Думы от 01.10.2010 N 76 установлен Порядок организации похоронного дела на территории города Ржева, которым утверждено Положение об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 1.2 Положения организация похоронного дела и содержание мест захоронения на муниципальных местах погребения в городе Ржеве Тверской области осуществляется Администрацией.

Согласно пункту 6.1 Положения Администрация или уполномоченное ею в установленном порядке лицо выделяет места под захоронения при наличии справки о смерти или актовой записи о смерти и регистрирует каждое захоронение в книге установленной формы.

В соответствии с пунктом 7.1 Положения прием заказов на погребение производится специализированной службой по вопросам похоронного дела и иными ритуальными организациями после регистрации смерти в актовых записях органов ЗАГС и получения всех необходимых документов в администрации, установленных настоящим Положением.

В соответствии с пунктом 6.2 Положения порядок выделения мест захоронения, регистрации захоронений утверждается постановлением Главы города Ржева Тверской области.

Такой порядок утвержден постановлением администрации от 23.01.2018 N 44 "Об утверждении Порядка выделения мест под захоронения, регистрации захоронений на местах погребения, располагающихся на территории города Ржева Тверской области" (далее - Порядок).

Согласно пункту 1.2 Порядка орган, уполномоченный на выдачу разрешения о выделении места под захоронение, регистрацию захоронений на местах погребения, располагающихся на территории города Ржева, определяется распоряжением администрации.

Распоряжением Администрации города Ржева от 30.01.2018 N 12-ра (далее - Распоряжение N 12-ра) вышеуказанным уполномоченным органом определен Отдел благоустройства территорий администрации города Ржева (не является юридическим лицом).

Согласно пункту 2.1 Порядка выдача разрешения о выделении места для захоронения, регистрация места захоронения на местах погребения, расположенных на территории города Ржева Тверской области, осуществляется уполномоченным органом (Отделом благоустройства территорий Администрации города Ржева) непосредственно в день обращения заявителя (с момента регистрации документов) в уполномоченный орган при условии представления заявителем всех необходимых документов.

Таким образом, Положением установлено, что именно администрация должна принимать решение о выделении (или об отказе в выделении) места под захоронение по заявлению конкретного лица, взявшего на себя обязанность по захоронению, и такое решение должно быть принято в день обращения; специализированная служба по вопросам похоронного дела и иные хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги по погребению, имеют равные права, что в полной мере соответствует нормам Закона N 8-ФЗ.

Вместе с тем управлением установлено и заявителем нее опровергнуто, что администрация (в лице отдела благоустройства территорий Администрации города Ржева) никаких решений не принимает, а лишь вносит сведения об обратившихся лицах в журнал регистрации заявлений (обращений) граждан для выдачи разрешения па захоронение и направляет заявителей к МКП "БиЛД", являющегося одним из участников рынка услуг по захоронению и конкурентом всех остальных участников рынка.

Нарушение положений пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции выразилось в том, что полномочия по выдаче разрешений на захоронение (которое выполняет функцию документа, дающего право осуществить захоронение) администрация фактически возложила на МКП "БиЛД", чем создала для него особые условия на рынке услуг по погребению, поскольку иные участники названного рынка услуг поставлены в зависимость от МКП "БиЛД", то есть для них создаются дискриминационные условия. Деяние администрации влечет создание преимущественных условий деятельности для одного предприятия и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных субъектов, действовавших на рынке оказания ритуальных услуг.

Суд первой инстанции обоснованно поддержал выводы антимонопольной службы.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В силу пункта 8 части 1 статьи 15 указанного Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, путем создания дискриминационных условий.

Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В силу пункта 22 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального образования относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Пунктом 2 статьи 25 Закона о погребении предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению, которые оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. В соответствии со статьей 29 этого же Закона органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Таким образом, организация оказания услуг по погребению относится к исключительному ведению администрации, муниципальное предприятие может быть привлечено лишь к организации указанной деятельности.

При этом из положений статей 9 и 10 Закона о погребении следует, что лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

В соответствии со статьями 9, 25 и 26 Закона о погребении услуги по погребению, оказание которых гарантируется на безвозмездной основе, оплачиваются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных фондов. Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня, производится за счет средств лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Кроме того, гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, предусматривающей создание специализированных служб, обязанных оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе, предусмотренные статьей 25 Закона о погребении, не предусматривают, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления, и что иные лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 01.01.2016 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела, определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Федеральный законодатель предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования специализированных служб по вопросам похоронного дела. Также необходимо учитывать, что в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе при оказании услуг по погребению умершего. Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в этих целях заключают договоры бытового подряда. В связи с этим любые действия, которые влекут возможность ограничения права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, не основаны на нормах федерального законодательства и им противоречит.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в апелляционном определении от 25.07.2018 N 9-АПГ18-9, недопустимо ограничение субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, а правовые акты, исключающие или ограничивающие возможность оказывать услуги в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированными службами, создаваемыми органом местного самоуправления, ограничивают конкуренцию и являются недопустимыми с точки зрения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем, антимонопольным органом установлено, что администрация в нарушение требований пункта 2.1 Порядка никаких решений не принимает, фактически государственные функции администрации относительно ритуальных услуг выполняет МКП "БиЛД", которое также является одним из участников рынка услуг по захоронению и конкурентом всех остальных участников рынка.

Предоставляя МКП "БиЛД" право разрешать или не разрешать захоронение, администрация создала неравные (дискриминационные) условия для остальных участников рынка услуг по погребению.

Присутствующие на рынке оказания ритуальных услуг г. Ржева хозяйствующие субъекты (ИП Баранов С.А., ИП Жуков Д.Н., ИП Доморацкий Д.В.), оказывавшие на протяжении длительного периода времени услуги по погребению, стали лишены возможности осуществлять деятельность на рынке услуг по погребению, то есть рынок услуг по погребению административными методами искусственно сокращен.

В частности, УФАС в своем решении приводит жалобы Черняевой Е.Ю., Коновалова А.А., пояснения Беспаловой Е.В. (представитель предпринимателя Доморацкого Д.В.), из которых следует, что при погребении умерших и оплате услуг по копке могил соответственно предпринимателям Баранову С.А., Жукову Д.Н., Доморацкому Д.В., дополнительно помимо их воли такие услуги были оказаны МКП "БиЛД".

Установлено, что в 2017 году участниками рынка услуг по погребению на муниципальных кладбищах г. Ржева являлись шесть хозяйствующих субъектов: предприниматели Баранов С.А. Жуков Д.П., Доморацкпй Д.В., Белозеров К.Г., Бойков В.В., а аткже МКП "БиЛД", которые оказывали полный комплекс услуг по погребению по заказам лиц, взявшим на себя обязанность по погребению.

По состоянию на октябрь 2017 года предприниматели Жуков Д.Н. и Доморацкий Д.В. осуществили по 90 захоронений, предприниматель Баранов С.А. - 256 захоронений, а после 13 октября 2017 года они оказывали лишь часть услуг по погребению копки могилы, что существенно повлияло на объем оказанных услуг.

В 2018 году услуги по захоронению на кладбищах г. Ржева оказывало лишь МУП "БиЛД", а с 01.05.2018 вновь созданное администрацией муниципалы предприятие - МУП г. Ржева "Ритуал". Иные участники рынка услуг погребению были лишены возможности оказывать весь комплекс услуг захоронению на кладбищах г. Ржева, включая копку могил, что существенно сократило объем оказанных ими услуг.

Довод заявителя о недоказанности вмененного нарушения обоснованно отклонен судом первой инстанции, поскольку он опровергается предъявленными в дело доказательствами.

Иные участники рынка услуг по погребению были лишены возможности оказывать весь комплекс услуг по захоронению на кладбищах г. Ржева, включая копку могил, что существенно сократило объем оказанных ими услуг.

При этом обозначенные заявителем в апелляционной жалобе данные о количестве выданных разрешений на захоронение (87) и количестве захоронений, проведенных МУП "Ритуал" (67), напротив подтверждают, что большая часть захоронений производит именно МУП "Ритуал", в то время, как ранее, в 2017 году, иные участники рынка, такие как предприниматели Баранов С.А. и Доморацкий Д.В. осуществляли значительную часть захоронений, а позднее лишились такой возможности, что свидетельствует о создании реальных негативных последствий для конкуренции на рынке услуг по погребению.

С учетом изложенного УФАС пришло к правомерному выводу о том, что администрацией допущено ограничение конкуренции на рынке услуг по погребению путем предоставления преимуществ одному хозяйствующему субъекту и создания препятствий другому.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и, по существу, сводятся к переоценке обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств.

Данные доводы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба заявителя не содержит.

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 18 февраля 2019 года по делу N А66-17608/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Ржева - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.Н. Болдырева А.Ю. Докшина