Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2019 г. N 15АП-5516/19

город Ростов-на-Дону

29 мая 2019 г.

дело N А53-42552/2018

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Гуденица Т.Г.,

рассмотрев в порядке упрощенного производства апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства города Ростова-на-Дону"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.03.2019 по делу N А53-42552/2018,

принятое судьей Бондарчук Е.В.

по заявлению муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства города Ростова-на-Дону"

к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное казенное учреждение "Управление капитального строительства города Ростова-на-Дону" (далее - МКУ "УКС г. Ростова-на-Дону") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - СКУ Ростехнадзора) о признании незаконным и отмене постановления от 19.12.2018 N 1237-121-25-08 о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Принятым в порядке упрощенного производства решением от 14.03.2019 суд отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, МКУ "УКС г. Ростова-на-Дону" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе учреждение просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что

суд первой инстанции необоснованно отклонил ходатайство о рассмотрении дела по общим правилам административного производства;

СКУ Ростехнадзора не наделено полномочиями по проверке соответствия выполненных работ техническому регламенту РД 11-02-2006;

протокол об административном правонарушении составлен с нарушением установленного законом срока;

отсутствует вина учреждения в совершении вменяемого правонарушения, поскольку подрядчик не уведомил в установленный срок заказчика о приемке скрытых работ;

нарушения в виде "отсутствия подписи застройщика в актах освидетельствования скрытых работ" устранены, 23.11.2018 главный специалист производственного отдела по строительству объектов инженерной инфраструктуры МКУ "УКС" Бирюков освобожден от занимаемой должности;

в связи с отказом в рассмотрении дела по общим правилам суд не мог исследовать общий журнал ведения работ, в котором отражены допущенные подрядчиком нарушения, что свидетельствует о надлежащем контроле со стороны застройщика;

суд необоснованно отказал в вызове специалиста для дачи пояснения о невозможности ведения дальнейших работ по строительству микротоннеля до освидетельствования предыдущих работ (монтажа микротоннелепроходческого комплекса);

протокол об административном правонарушении от 07.12.2018 подписан представителем учреждения 06.12.2018;

допущенное правонарушение является малозначительным, судом не учтены смягчающие ответственность обстоятельства.

В дополнении к жалобе указано, что согласно акту проверки СКУ Ростехнадзора от 01.04.2019 нарушения при строительстве объекта капитального строительства "Строительство третьей очереди канализационного коллектора N 53 г. Ростова-на-Дону (IV этап). Этап IV.I" были устранены.

Учреждением заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела копии акта проверки от 01.04.2019 и копии извещения от 28.12.2018 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства.

К апелляционной жалобе учреждением приложена копия общего журнала работ.

В соответствии со ст. 268 АПК РФ суд приобщает к материалам дела приложения к апелляционной жалобе (копия общего журнала работ), представленное в качестве обоснования доводов жалобы, копию извещения от 28.12.2018 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства, а также копию акта проверки от 01.04.2019, изготовленного после принятия решения судом первой инстанции.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, в период с 19.11.2018 по 30.11.2018 на основании распоряжения от 12.10.2018 N 6311-Р, п. 4 программы проверок по делу N 25-00803-48.1(1.11в)-С-121, должностным лицом СКУ Ростехнадзора проведена выездная проверка в отношении Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства города Ростова-на-Дону" при строительстве объекта капитального строительства "Строительство третьей очереди канализационного коллектора N 53 г. Ростова-на-Дону (IV этап). Этап IV.I", расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, Советский район.

В ходе проверки было установлено, что юридическим лицом - МКУ "УКС" были нарушены требования части 9 статьи 52, частей 4,8 статьи 53 Градостроительного Кодекса РФ; РД-11-02-2006; подпунктов 2,9 Положения о проведении строительного контроля.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 30.11.2018 N 1083-121-25-18.

В связи с выявленными нарушениями уполномоченным должностным лицом СКУ Ростехнадзора в отношении МКУ " "Управление капитального строительства города Ростова-на-Дону" составлен протокол об административном правонарушении от 07.12.2018 N 1237-121-25-08 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

В протоколе указано, что строительным контролем заказчика не осуществляются проверки выполнения работ при строительстве объекта капитального строительства на соответствие требованиям проектной документации, о чем свидетельствуют отсутствие подписи представителя застройщика (технического заказчика, эксплуатирующей организации или регионального оператора) по вопросам строительного контроля в актах освидетельствования скрытых работ. Допускаются производство последующих работ до освидетельствования предыдущих.

Протокол составлен с участием представителя общества, подписавшего протокол без замечаний.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, уполномоченным должностным лицом СКУ Ростехнадзора вынесено постановление от 19.12.2018 N 1237-121-25-08 о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Считая незаконным постановление о привлечении к административной ответственности, общество оспорило его в судебном порядке.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Пунктом 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Частью 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо.

Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 49 Градостроительного Кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе.

В соответствии с требованиями части 15 статьи 48 Градостроительного Кодекса Российской Федерации проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации.

В соответствии с требованиями статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации - строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

Согласно положению о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 - предметом строительного контроля является проверка выполнения работ при строительстве объектов капитального строительства на соответствие требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов в целях обеспечения безопасности зданий и сооружений.

Строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает проведение следующих контрольных мероприятий:

а) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов;

б) проверка выполнения подрядчиком контрольных мероприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования его результатов;

в) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов;

г) совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения;

д) проверка совместно с подрядчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов;

е) иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством Российской Федерации и (или) заключенным договором.

С учетом изложенного, судом отклоняются доводы жалобы о том, что СКУ Ростехнадзора не наделено полномочиями по проверке соответствия выполненных работ техническому регламенту РД 11-02-2006.

Как указано, проверка проведена на основании Распоряжения (приказа) от 12.10.2018 N 6311-р, согласно которому проверка проводится в рамках государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что материалами дела об административном правонарушении, в том числе актом проверки, протоколом об административном правонарушении, подтверждается наличие в действиях МКУ "Управление капитального строительства города Ростова-на-Дону" объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, поскольку учреждением не обеспечен надлежащим образом строительный контроль - допускается производство последующих работ до освидетельствования предыдущих, о чем свидетельствуют отсутствие подписи представителя застройщика в актах освидетельствования скрытых работ.

В силу ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В нарушение ст. 65 АПК РФ обществом не представлено доказательств принятия всех возможных и необходимых мер по недопущению нарушения обязательных требований при строительстве объекта.

Таким образом, материалами дела подтверждается виновное совершение обществом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы жалобы об отсутствии вины учреждения в совершении вменяемого правонарушения, поскольку подрядчик не уведомил в установленный срок заказчика о приемке скрытых работ. Заявитель также указал, что в связи с отказом в рассмотрении дела по общим правилам суд не мог исследовать общий журнал ведения работ, в котором отражены допущенные подрядчиком нарушения, что свидетельствует о надлежащем контроле со стороны застройщика.

Как правильно указал суд первой инстанции, учреждению в качестве правонарушения вменяется то, что заказчиком не осуществляется проверка выполнения работ при строительстве объекта капитального строительства на соответствие требованиям проектной документации, о чем свидетельствует отсутствие подписи представителя застройщика (технического заказчика, эксплуатирующей организации или регионального оператора) по вопросам строительного контроля в актах освидетельствования скрытых работ. Фото актов с отсутствием подписей имеются в материалах дела - л.д. 98-99.

Таким образом, общий журнал работ не опровергает допущенного учреждением правонарушения в виде допущения продолжения работ до подтверждения освидетельствования скрытых работ путем подписания актов освидетельствования скрытых работ.

Учреждение также не опровергает наличия на момент проверки выявленного управлением нарушения.

Учреждение указывает на последующее устранение нарушения и увольнение главного специалиста производственного отдела по строительству объектов инженерной инфраструктуры МКУ "УКС".

Отсутствие необходимого уведомления со стороны подрядчика не опровергает вину заказчика, который должен был принять исчерпывающие меры для надлежащего контроля, недопущения продолжения работ до освидетельствования предыдущих работ, в том числе посредством ознакомления с планом ведения работ, регулярным и оперативным мониторингом ведения работ.

Для приобщения к материалам дела заявителем было представлено извещение от 28.12.2018 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства и акт проверки от 01.04.2019.

Вместе с тем, указанные документы, подтверждая устранение выявленных нарушений, не исключают ответственность учреждения за допущенный проступок.

При таких обстоятельствах, учитывая фактическое согласие заявителя с допущенным правонарушением, суд отклоняет доводы о необоснованном отказе суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства о назначении дела к рассмотрению в судебном заседании и вызове специалиста для дачи пояснения о невозможности ведения дальнейших работ по строительству микротоннеля до освидетельствования предыдущих работ (монтажа микротоннелепроходческого комплекса).

При таких обстоятельствах, материалами дела подтверждено виновное совершение обществом административного правонарушения по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

Последующее подписание актов освидетельствования скрытых работ является устранением правонарушения, не исключающим ответственности за допущенный проступок.

Выявленные нарушения подтверждены надлежащими доказательствами согласно ст. 26.2 КоАП РФ (акт проверки, фототаблица, протокол об административном правонарушении).

Установленная частью 4 статьи 210 АПК РФ обязанность административного органа по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, не исключает возложенной статьей 65 АПК РФ обязанности каждого участвующего в деле лица представить доказательства, подтверждающие их требования и возражения.

В материалы дела учреждением с учетом требований ст. 68 АПК РФ не представлено надлежащих доказательств, опровергающих выявленные в ходе проверки нарушения.

Судом апелляционной инстанции также отклоняются ссылки заявителя на нарушения, допущенные при составлении протокола об административном правонарушении.

Протокол составлен в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, в связи с чем нарушение срока, предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ, не свидетельствует о незаконности постановления о привлечении к административной ответственности.

В протоколе об административном правонарушении от 07.12.2018 содержится запись о получении копии протокола представителем учреждения 06.12.2018.

Суд апелляционной инстанции полагает, что данное обстоятельство свидетельствует о допущенной представителем учреждения описке.

Суд учитывает, что учреждение было извещено надлежащим образом 06.12.2018 о назначении времени и места составления протокола на 07.12.2018.

Учреждение не оспаривает факт данного уведомления, как и явку представителя 07.12.2018 для участия при составлении протокола об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, постановление о привлечении к административной ответственности является законным.

Основания для признания допущенного правонарушения малозначительным отсутствуют с учетом важности охраняемых отношений - жизнь и здоровье людей, а также пренебрежительного отношения заявителя к исполнению публично-правовой обязанности (учреждение не признает наличие вины в совершении вменяемого правонарушения).

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы, и принято законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении заявления общества.

Таким образом, решение суда от 14.03.2018 является законным и обоснованным, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены

Судом апелляционной инстанции также не принимаются доводы о том, что суд первой инстанции необоснованно отклонил ходатайство о рассмотрении дела по общим правилам административного производства.

Дело относится к делам, подлежащим в силу ст. 227 АПК РФ рассмотрению в порядке упрощенного производства. Судом первой инстанции соблюдены сроки, установленные на основании ч. 3 ст. 228 АПК РФ в определении о принятии заявления к производству для представления доказательств и документов, содержащих объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции.

Наличия обстоятельств, предусмотренных частью 5 статьи 227 АПК РФ, в том числе необходимости выяснения дополнительных обстоятельств или исследования дополнительных доказательств, проведения осмотра и исследования доказательств по месту их нахождения, назначения экспертизы или заслушивания свидетельских показаний, судом не установлено.

Суд первой инстанции исследовал представленные сторонами письменные материалы дела, дал оценку доводам заявителя о необходимости исследования общего журнала работ.

Суд апелляционной инстанции также не установил оснований для перехода к рассмотрению дела по общим правилам административного производства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 14 марта 2019 года по делу N А53-42552/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Т.Г. Гуденица