Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2019 г. N 04АП-2115/19

г. Чита

29 мая 2019 г.

Дело N А19-25396/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 мая 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Иркутской области с участием судьи Дягилевой И.П. при ведении протокола совершения отдельного процессуального действия секретарём судебного заседания Оглобиной К.А., апелляционную жалобу областного государственного бюджетного учреждения "Братская станция по борьбе с болезнями животных" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 25 февраля 2019 года по делу N А19-25396/2018 по заявлению областного государственного бюджетного учреждения "Братская станция по борьбе с болезнями животных" (ОГРН 1043800839224, ИНН 3804029510, 665717, Иркутская область, г. Братск, ул. Мичурина, 28) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (ОГРН 1053808007417, ИНН 3808116570; место нахождения: 664011, Иркутская обл., г. Иркутск, ул. Рабочая, 2 А) о признании недействительным распоряжения N 1521 от 04.10.2018 о проведении внеплановой выездной проверки, о признании недействительным и отмене акта проверки органом государственного контроля (надзора) N 38-02-АИ-02 от 30.10.2018,

(суд первой инстанции: судья Мусихина Т.Ю.),

при участии в судебном заседании:

от областного государственного бюджетного учреждения "Братская станция по борьбе с болезнями животных" - Середкиной М.В. - представителя по доверенности от 21.01.2019,

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия - не явился, извещен,

установил:

областное государственное бюджетное учреждение "Братская станция по борьбе с болезнями животных" (далее - заявитель, учреждение или ОГБУ "Братская СББЖ"), обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (далее - Управление) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным распоряжения N 1521 от 04.10.2018 о проведении внеплановой выездной проверки, о признании недействительным и отмене акта проверки органом государственного контроля (надзора) N 38-02-АИ-02 от 30.10.2018.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 25 февраля 2019 года в удовлетворении заявленного требования о признании недействительным распоряжения N 1521 от 04.10.2018 о проведении внеплановой выездной проверки отказано. Производство по делу в части требования о признании недействительным и отмене акта проверки N 38-02-АИ-02 от 30.10.2018 прекращено.

Не согласившись с указанным решением, ОГБУ "Братская СББЖ" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного. По мнению учреждения, оспариваемое распоряжение принято с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), что нарушило права и законные интересы заявителя в области организации и осуществления государственного контроля, связанные с обоснованностью проведения проверок и незаконным вывод суда первой инстанции об обратном.

Представитель ОГБУ "Братская СББЖ" в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы.

Управление отзыв на апелляционную жалобу не представило.

О месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ, что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Федеральных Арбитражных Судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако Управление явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, выслушав представителя заявителя, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения и.о. руководителя Управления от 04.10.2018 N 1521 должностными лицами надзорного органа проведена внеплановая выездная проверка в отношении учреждения.

По результатам проведенной проверки Управлением 30.10.2018 в отношении ОГБУ "Братская СББЖ" составлен акт проверки N 38-02-АИ02.

Заявитель, полагая, что указанные распоряжение и акт проверки не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого распоряжения закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим распоряжением.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу пункта 2 статьи 1 Закона N 294-ФЗ настоящим Федеральным законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля);

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

В соответствии с пунктом 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Распоряжением и.о. руководителя Управления от 04.10.2018 N 1521 в отношении учреждения уполномочено проведение внеплановой выездной проверки.

Согласно статье 12 Закона N 294-ФЗ предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

По мнению заявителя, распоряжение и.о. руководителя Управления от 04.10.2018 N 1521 издано в отсутствие законных оснований для проведения внеплановой выездной проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Пунктом 6 оспариваемого распоряжения установлено, что настоящая проверка проводится с целью: исполнения приказа Россельхознадзора от 02.07.2018 N 679, изданного во исполнение поручения заместителя председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордеева от 26.06.2018 N АГ-П11-3682.

В обращении от 01.06.2018 N 11-ФС-СД-2/112 к Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордееву руководитель Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору С.А. Данкверт сообщает, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в рамках постановленной задачи по продвижению российской продукции на рынки зарубежных стран проводит полномасштабную работу по контролю за соответствием экспортируемой продукции требованиям стран-экспортеров и за качеством проводимых испытаний. При проведении экспортной ветеринарной сертификации подконтрольных товаров, в том числе используются результаты лабораторных испытаний учреждений (лабораторий), подведомственных органам управлений ветеринарией субъектов Российской Федерации. Представление информации о результатах лабораторных исследований подконтрольных товаров осуществляется с использованием компонента "Веста" ВетИС. В этой связи просит поручить Россельхознадзоу провести проверку органов управлений ветеринарией и подведомственным им учреждений (лабораторий) субъектов Российской Федерации, в том числе Иркутской области в части оформления ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные товары и проведения лабораторного контроля этих товаров в целях экспорта в государства-члены Евразийского экономического союза и в третьи страны.

В Приложении N 2 к письму Россельхознадзора от 01.06.2018 N 11-ФС-СД-2/112 "Учреждения, подведомственные органам управления ветеринарией субъектов Российской Федерации, подключенные, но не работающие в "Весте"" в пункте 7 значится Иркутская область: ОГБУ Братская СББЖ, ОГБУ Усольская СББЖ.

26.06.2018 заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордеевым издано поручение N АГ-П11-3682 о проведении соответствующих проверок (в части оформления сопроводительных документов на подконтрольные товары и проведения лабораторного контроля этих товаров в целях экспорта в государства-члены ЕАЭС и в третьи страны).

02.07.2018 руководителем Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору С.А. Данквертом издан приказ N 679 "О проведении проверок" следующего содержания: "Во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордеева от 26.06.2018 N АГ-П11-3682 приказываю: руководителям Территориальных управлений Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору организовать проведение внеплановых проверок органов управлений ветеринарией и подведомственных им учреждений (лабораторий) следующих субъектов Российской Федерации, в том числе Иркутской области, в части в части оформления ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные товары и проведения лабораторного контроля этих товаров в целях экспорта в государства-члены Евразийского экономического союза и в третьи страны.".

04.10.2018 и.о. руководителя Управления издано распоряжение N 1521 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ОГБУ "Братская станция по борьбе с болезнями животных".

При таких изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции равно как суд первой инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, а именно: на основании приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации.

Судом первой инстанции рассмотрен довод заявителя, что лицо, проводившее проверку, не уполномочено на её проведение, и отклонён как противоречащий материалам дела, на основании следующего.

На основании приказа руководителя органа государственного контроля (Россельхознадзора) С.А. Данкверта N 679 о проведении проверок органов управлений ветеринарией и подведомственных им учреждений (лабораторий) в субъектах, в том числе Иркутской области от 02.07.2018 руководителям Территориальных управлений Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору приказано организовать проведение внеплановых проверок.

Управление является Территориальным управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора).

В этой связи на основании распоряжения и.о. руководителя Управления от 04.10.2018 N 1521 должностными лицами надзорного органа проведена внеплановая выездная проверка в отношении учреждения.

Значит, оспариваемое распоряжение издано уполномоченным на то должностным лицом.

Доводы ОГБУ "Братская СББЖ" о недействительности результатов проведенной внеплановой проверки (акта N 38/-02-АИ-02 от 30.10.2018) суд первой инстанции правомерно признал необоснованными в силу следующего.

На основании пункта 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

По результатам проведенной проверки Управлением 30.10.2018 оставлен акт проверки N 38-02-АИ-02.

На основании пункта 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Проверка в отношении ОГБУ "Братская СББЖ" проведена в соответствии с требованиями статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Судом первой инстанции равно как судом апелляционной инстанции в ходе судебного разбирательства не установлено грубых нарушений требований к организации и проведению проверок, установленных статьей 20 Закона N 294-ФЗ.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о законности оспариваемого распоряжения, вынесенного в соответствии с требованиями, установленными Законом N 294-ФЗ.

Оценив с учётом положений статьи 71 АПК РФ относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о законности и обоснованности оспариваемого распоряжения Управления и отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителя.

Кроме того, учреждение не согласно с проведенной проверкой и оспаривает её результаты, зафиксированные в акте проверки органа государственного контроля (надзора) N 38-02-АИ-02 от 30.10.2018.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее - Постановлением от 10.02.2009 N 2) разъяснено, что в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Изложенное свидетельствует о том, что под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающие права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные юридические последствия для этого лица.

Акт проверки органа государственного контроля (надзора) N 38-02-АИ-02 от 30.10.2018 не имеет признаков ненормативного правового акта.

В оспариваемом акте проверки отражены сведения о результатах проверки и выявленных в ходе ее нарушениях, то есть содержание акта носит информационный характер. В акте не содержится обязательных для исполнения властных предписаний, порождающих для заявителя правовые последствия, актом на учреждение не возложены дополнительные обязанности, за неисполнение не установлена ответственность.

Таким образом, сам по себе акт проверки не нарушает права и законные интересы учреждения, не относится к числу ненормативных актов, оспариваемых в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, в связи с чем требование о признании акта проверки недействительным не подлежит рассмотрению в арбитражном суде и подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

С учётом изложенного, производство по делу в части требования заявителя о признании недействительным и отмене акта проверки органа государственного контроля (надзора) N 38-02-АИ-02 от 30.10.2018 законно прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью данного дела арбитражному суду.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 25 февраля 2019 года по делу N А19-25396/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путём подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Басаев Д.В.