Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2019 г. N 04АП-6737/18

г. Чита

28 мая 2019 г.

Дело N А10-1919/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Басаева Д.В., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Васильевым И.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 октября 2018 года по делу N А10-1919/2018 по заявлению Федерального государственного предприятия "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" (ОГРН 1037701021841, ИНН 7701330105; место нахождения: г. Москва, переулок Костомаровский, д. 2; г. Иркутск, ул. Тургенева, д. 15) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (ОГРН 1020300966256, ИНН 0323057082; место нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Ленина, д. 55) о признании недействительным решения от 15 января 2018 года N по результатам рассмотрения жалобы 04-50/4-2018,

третьи лица: Бурятская таможня (ОГРН 1020300891346, ИНН 0323053338; место нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Виктора Военнова, д. 5), Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477; место нахождения: г. Москва, ул. Нижняя Красносельская, д. 35, стр. 1 А; г. Улан-Удэ, ул. Трубачеева, д. 67),

(суд первой инстанции: Пунцукова А.Т.),

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Федеральное государственное предприятие "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее - ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта", Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (далее - Бурятское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 15 января 2018 года по результатам рассмотрения жалобы N 04-50/4-2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Бурятская таможня Сибирского таможенного управления Федеральной таможенной службы (далее Бурятская таможня, таможенный орган) и Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - ФГУП "Охрана" Росгвардии).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 октября 2018 года заявленное ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" требование удовлетворено, решение Бурятского УФАС от 15 января 2018 года по результатам рассмотрения жалобы N 04-50/4-2018 признано недействительным как несоответствующее Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, в том числе объектов Бурятской таможни, а у Единой комиссии не имелось оснований для признания его не соответствующим требованиям аукционной документации.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ФГУП "Охрана" Росгвардии обжаловало его в апелляционном порядке.

Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным, ссылаясь на недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, неправильное применение норм законодательства Российской Федерации о ведомственной охране и неправильную оценку компетенции и полномочий организаций ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти.

В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы со ссылкой на нормы Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон о ведомственной охране) указывает, что ведомственная охрана может осуществлять защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, либо осуществлять защиту охраняемых объектов, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, однако осуществлять защиту объектов, не находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов ведомственная охрана не вправе.

Кроме того, заявитель апелляционной жалобы ссылается на Положение о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 "Об утверждении положения о ведомственной охране федерального агентства железнодорожного транспорта", которым предусмотрено, что ведомственная охрана создается Федеральным агентством железнодорожного транспорта и предназначается для защиты наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и иных объектов железнодорожного транспорта, находящихся в сфере ведения Агентства.

В этой связи ФГУП "Охрана" Росгвардии указывает, что в ведении Федерального агентства железнодорожного транспорта находятся организации железнодорожного транспорта, к которым Бурятская таможня не относится.

ФГУП "Охрана" Росгвардии считает, что суд первой инстанции не учел того факта, что доводы ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" обоснованно опровергаются государственными органами, осуществляющими федеральный контроль (надзор) за деятельностью ведомственной охраны, об ограниченной компетенции ведомственной охраны в сфере охраны объектов, заключающейся в наличии у организаций ведомственной охраны, созданных федеральными органами исполнительной власти права на охрану только тех объектов, которые являются государственной собственностью и находятся в сфере ведения федерального органа исполнительной власти, создавшего данную организацию.

Ссылка суда первой инстанции на распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.05.2017 N 928-р, которым утвержден перечень объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, куда не входят объекты Бурятской таможни, по мнению заявителя апелляционной жалобы, является необоснованной, поскольку ФГУП "Охрана" Росгвардии находится в сфере ведения Федеральной службы войск национальной гвардии, но не является военным подразделением национальной гвардии.

Необоснованными считает заявитель апелляционной жалобы и ссылки суда первой инстанции на определения Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2018 года N 301-КГ18-8695 по делу N А79-3550/2017 и от 22 мая 2018 года N 309-КГ18-1150 по делу N А16-10488/2017, поскольку эти определения не являются завершающими судебными актами по данным делам.

Вместе с тем ФГУП "Охрана" Росгвардии считает возможным в обоснование своих доводов сослаться на положительную для него судебную практику арбитражных судов по делам N А51-14043/2017, N А24-4421/2017, N А60-36290/2017 и N А37-1535/2017, а также судебные акты судов общей юрисдикции - Свердловского районного суда города Костромы по делу N 12-464/17, Куйбышевского районного суда города Санкт-Петербурга по делу N 3-12-590/17, Тверского районного суда города Москва по делу N 5-2680/17, Мирового суда судебного участка N 2 Свердловского судебного района города Костромы по делу N 5-707/2017 и мирового судьи судебного участка N 202 города Санкт-Петербурга по делу N 5-1633/17-199.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

В письменном отзыве от 19 ноября 2018 года N 06-53/0350 на апелляционную жалобу Бурятская таможня поддерживает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт.

Бурятское УФАС в своем отзыве от 12 декабря 2018 года N 04-58/5852 на апелляционную жалобу также выражает свое несогласие с решением суда первой инстанции, просит его отменить, принять новый судебный акт.

Ввиду нахождения судьи Сидоренко В.А. в отпуске определением исполняющего обязанности заместителя председателя Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 апреля 2019 года судья Сидоренко В.А. заменен на судью Желтоухова Е.В., в связи с чем рассмотрение апелляционной жалобы проведено с самого начала.

О времени и месте судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается телефонограммами от 26 ноября 2018 года, 8 января 2019 года, отчетом об отправке служебной информации электронной почты, почтовыми уведомлениями с идентификатором 67200229585226, 67200229585240, 67200229585233, а также отчетами о публикации 16 ноября, 14 и 21 декабря 2018 года, 8 и 14 февраля, 5 апреля 2019 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, определений об отложении судебного разбирательства и публичных извещений о перерыве в судебном заседании, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с процессуальным законом не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело по правилам главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" зарегистрировано в качестве юридического лица 1 апреля 2003 года за основным государственным регистрационным номером 1037701021841 о чем выдано соответствующее свидетельство (т. 1 л.д. 38).

7 декабря 2017 года на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru и на электронной торговой площадке ЗАО "Сбербанк-Автоматизированная система торгов" размещено извещение о проведении аукциона в электронной форме N 0302100002217000160 и документация об аукционе на оказание услуг по охране объекта таможни "Производственно-складская база таможни", расположенного по адресу: Республика Бурятия, Кяхтинский район, пос. Наушки, ул. Железнодорожная, 3а (т. 2 л.д. 60-102).

Заказчиком выступает Бурятская таможня.

Согласно извещению начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 1 531 491,68 рублей. Срок предоставления услуги с 1 января 2018 года по 30 июня 2018 года.

Как следует из протокола от 15 декабря 2017 года N 74-АЭФ-2017-1 рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе на оказание услуг по охране объекта таможни, поступило две заявки, которые были допущены к участию в электронном аукционе (т. 2 л.д.59).

18 декабря 2017 года Единой комиссией составлен протокол N 74-АЭФ-2017-2 рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе N 74-АЭФ-2017 на оказание услуг по охране объекта таможни (т. 2 л.д. 17-18), согласно которому заявка участника под номером 2 (ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта") признана несоответствующей подпункту 1 пункта 6 статьи 69 Закона о контрактной системе (несоответствие участника аукциона требованиям, установленным частью 1 статьи 31 Закона о контрактной системе).

Единая комиссия заказчика, исходя из положений Закона о ведомственной охране, Устава ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта", Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540, пришла к выводу о том, что предприятие вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, содержащихся в Перечне наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 891-р, в том числе объектов, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации N 587, а также объектов иных форм собственности в соответствии с заключенными договорами, и находящихся в сфере ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта.

В связи признанием заявки предприятия несоответствующей требованиям аукционной документации аукцион в электронной форме в соответствии с частью 13 статьи 69 Закона о контрактной системе признан не состоявшимся.

Заявка участника закупки ФГУП "Охрана" Росгвардии признана соответствующей требованиям документации об аукционе, принято решение о заключении контракта с данным участником аукциона, с предложенной им ценой контракта 1 340 376,34 рублей.

29 декабря 2017 года в Бурятское УФАС поступила жалоба ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" в лице филиала ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" на Восточно-Сибирской железной дороге от 20 декабря 2017 года N 06-13-06/132 на действия государственного заказчика - Бурятской таможни при проведении электронного аукциона на оказание услуг по охране объекта, расположенного по адресу: Республика Бурятия, Кяхтинский район, пос. Наушки, ул. Железнодорожная, 3а" (т. 2 л.д.14-16).

В жалобе предприятие указало, что признание Единой комиссией по осуществлению закупок для обеспечения нужд Бурятской таможни заявки ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" несоответствующей требованиям аукционной документации является нарушением действующего законодательства; которое не содержит запрета на охрану государственных объектов, не находящихся в прямом ведомственном подчинении органов исполнительной власти, имеющих право на её создание.

Решением Комиссии Бурятского УФАС по контролю в сфере закупок от 15 января 2018 года N 04-50/4-2018 жалоба предприятия признана необоснованной (т. 2 л.д. 3-7).

Не согласившись с названным решением антимонопольного органа, ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" оспорило его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого решения антимонопольного органа, исходя из следующего.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются Законом о контрактной системе(часть 1 статьи 1 названного Закона, здесь и далее - в редакции, действовавшей до 1 июля 2018 года, то есть на момент возникновения спорных правоотношений).

В соответствии со статьей 6 данного Закона контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Содержание принципа обеспечения конкуренции раскрыто в статье 8 Закона о контрактной системе, согласно которой контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

Статьей 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2).

На основании части 1 статьи 63 Закона о контрактной системе извещение о проведении электронного аукциона размещается заказчиком в единой информационной системе.

Пунктом 6 части 5 той же статьи предусмотрено, что в извещении о проведении электронного аукциона должны быть указаны требования, предъявляемые к участникам такого аукциона, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками такого аукциона в соответствии с пунктом 1 части 1, частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, а также требование, предъявляемое к участникам такого аукциона в соответствии с частью 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 настоящего Федерального закона.

В силу части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе аналогичная информация должна содержаться в документации об электронном аукционе.

Приведенным нормам корреспондируют положения части 5 статьи 31 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой информация об установленных требованиях в соответствии с частями 1, 1.1, 2 и 2.1 настоящей статьи указывается заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки, в том числе: соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Это означает, что исполнитель по контракту должен обладать правом на оказание соответствующих услуг заказчику.

Порядок рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе определен статьей 69 Закона о контрактной системе.

В соответствии с частью 1 данной статьи аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие в электронном аукционе и документы, направленные заказчику оператором электронной площадки в части соответствия их требованиям, установленным документацией о таком аукционе.

Аукционной комиссией на основании результатов рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе принимается решение о соответствии или о несоответствии заявки на участие в таком аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в порядке и по основаниям, которые предусмотрены настоящей статьей (часть 2).

Согласно части 6 статьи 69 Закона о контрактной системе заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае:

1) непредставления документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 настоящего Федерального закона, несоответствия указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе;

2) несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

Принятие решения о несоответствии заявки на участие в электронном аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, по основаниям, не предусмотренным частью 6 настоящей статьи, не допускается (часть 7 статьи 69).

Как отмечалось выше, 7 декабря 2017 года на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru и на электронной торговой площадке ЗАО "Сбербанк-Автоматизированная система торгов" размещено извещение о проведении аукциона в электронной форме N 0302100002217000160 и документация об аукционе на оказание услуг по охране объекта таможни "Производственно-складская база таможни".

Описание объекта закупки услуг приведено в пункте 2.14 Раздела 2 Документации об электронном аукционе (т. 2 л.д. 76 с оборотной стороной).

Требования к участникам размещения заказа установлены в пункте 1.13 Раздела 1, в пункте 2.23 Раздела 2 документации по проведению аукциона в электронной форме.

В частности, помимо прочих требований, установлена необходимость наличия правоустанавливающих документов, подтверждающих полномочия на оказание услуг по охране объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, а также полномочия на охрану объектов органов исполнительной власти.

18 декабря 2017 года Единой комиссией составлен протокол N 74-АЭФ-2017-2 рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе N 74-АЭФ-2017 на оказание услуг по охране объекта таможни (т. 2 л.д. 17-18), в соответствии с которым заявка участника под номером 2 (ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта") признана несоответствующей подпункту 1 пункта 6 статьи 69 Закона о контрактной системе (не соответствие участника аукциона требованиям, установленным частью 1 статьи 31 Закона о контрактной системе).

Единая комиссия заказчика пришла к выводу, что предприятие вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, содержащихся в Перечне наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 891-р, в том числе объектов, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации N 587, а также объектов иных форм собственности в соответствии с заключенными договорами, и находящихся в сфере ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта.

Признавая жалобу ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" необоснованной, антимонопольный орган пришел к выводу, что охрана объектов таможни не относится к числу объектов, находящихся к сфере ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта и потому не может охраняться силами предприятия.

Однако антимонопольным органом не учтено следующее.

Оказание охранных услуг в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о частной охранной деятельности), Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон о государственной охране) и Законом о ведомственной охране.

В соответствии со статьей 1 Закона о государственной охране государственная охрана - это деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Охраняемые объекты - здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов государственной охраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов государственной охраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам государственной охраны.

В соответствии со статьей 5 Закона о государственной охране государственную охрану осуществляют органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Согласно статье 6 Закона о государственной охране к объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, определенные этим Федеральным законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.

Понятие ведомственной охраны определено в статье 1 Закона о ведомственной охране: под ней понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

Имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Закона о ведомственной охране).

В соответствии со статей 8 указанного Закона ведомственная охрана осуществляет защиту: охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что Федеральным законом от 03.07.2016 N 227-ФЗ в абзац второй статьи 8 Закона о ведомственной охране внесены изменения: слова "ведомственная охрана осуществляет защиту: охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти" заменены на слова "ведомственная охрана осуществляет защиту: охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов".

То есть перечень охраняемых ведомственной охраной объектов расширен.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющим право на создание ведомственной охраны федеральными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Названным законом прямое ограничение деятельности ведомственной охраны в части наличия права осуществления охранной деятельности исключительно в отношении объектов, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций, не установлено.

При этом какого-либо указания на ограничительный перечень таких объектов в части их принадлежности исключительно тому органу власти, которым соответствующая организация ведомственной охраны была создана, упомянутые нормы права также не содержат.

Иными словами, Закон о ведомственной охране не устанавливает запрета на распространение ведомственной охраны одного ведомства на объекты, находящиеся в сфере ведения иных соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Поскольку действующее законодательство Российской Федерации не содержит условий, ограничивающих деятельность ведомственной охраны исключительно задачами в отношении только подведомственных ей объектов, то на основании статьи 8 Закона о контрактной системе участие в закупке вправе принимать любые заинтересованные лица, соответствующие требованиям к участникам закупки, независимо от ведомственной принадлежности объектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Постановление N 587) утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

При этом Законом о частной охранной деятельности и Постановлением N 587 также не установлены исключительные полномочия какой-либо организации на оказание услуг по охране объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

В составе объектов, подлежащих государственной охране, содержащихся в указанном Перечне, поименованы, в том числе, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Поскольку деятельность ведомственной охраны не является частной охранной деятельностью, то установленные Постановлением N 587 ограничения на нее не распространяется.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны установлены Законом о ведомственной охране, согласно которому ведомственная охрана определена как совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны" утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану.

К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных правомочиями по созданию государственной ведомственной охраны, Постановлением N 514 отнесено Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Постановлением Правительством Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 утверждено Положение о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта (далее - Положение N 540).

Пунктом 2 Положения N 540 предусмотрено, что ведомственная охрана создается Федеральным агентством железнодорожного транспорта и предназначается для защиты наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и иных объектов железнодорожного транспорта, находящихся в сфере ведения Агентства, от противоправных посягательств, охраны грузов (в том числе специальных грузов) в пути следования и на железнодорожных станциях в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также для участия в обеспечении транспортной безопасности, организации и осуществления профилактики пожаров.

Основными задачами ведомственной охраны среди прочих являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств и охрана грузов (в том числе специальных грузов) в пути следования и на железнодорожных станциях; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 6 Положения N 540).

Распоряжением Министерства путей сообщения Российской Федерации от 30.01.2003 N 109р "О совершенствовании структуры управления ведомственной охраной Министерства путей сообщения Российской Федерации" создано Федеральное государственной предприятие "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации".

Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 21.09.2010 N 400 утвержден Порядок организации деятельности ведомственной охраны железнодорожного транспорта, согласно пункту 2.2 которого ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" осуществляет охрану объектов, подлежащих государственной охране, на основании статьи 23 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта, Перечня наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 891-р, Перечня объектов, подлежащих государственной охране, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности", иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В Уставе ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" установлены цели и предмет деятельности предприятия.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" предприятие создано в целях удовлетворения потребностей юридических и физических лиц, в том числе лиц, эксплуатирующих объекты транспортной инфраструктуры, независимо от того, находятся они в их собственности или используются на ином законном основании, в охране перевозимых грузов, объектов железнодорожного транспорта и подвижного состава, а также осуществления деятельности по предупреждению и тушению пожаров на объектах, в грузовом и пассажирском подвижном составе на железнодорожном транспорте Российской Федерации.

Предприятие в соответствии с законодательством (пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 8 Закона о ведомственной охране) вправе осуществлять защиту охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с заключенными договорами.

С учетом изложенного, как верно указал суд первой инстанции, Положение N 540, Устав ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта", Закон о ведомственной охране и Постановление N 587 не содержат условий, ограничивающих деятельность ведомственной охраны железнодорожного транспорта Российской Федерации исключительно задачами в отношении только подведомственных ей объектов, а также запрета на охрану силами ведомственной охраны железнодорожного транспорта Российской Федерации государственных объектов, не находящихся в прямом ведомственном подчинении органов исполнительной власти, имеющих право на ее создание.

Таким образом, следует признать, что на момент проведения спорного электронного аукциона ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" вправе было осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, в том числе объектов Бурятской таможни, поэтому аукционная комиссия заказчика неправомерно признала заявку предприятия не соответствующей требованиям, установленным частью 1 статьи 31 Закона о контрактной системе и документации об электронном аукционе.

В этой связи суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о неправомерности оспариваемого решения антимонопольного органа N 04-50/4-2018, признавшего действия аукционной комиссии Бурятской таможни законными.

Такие выводы суда первой инстанции соответствуют судебно-арбитражной практике, в том числе с участием ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" (например, определениях Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2018 года N 301-КГ18-8695 по делу N 79-3550/2017, от 22 мая 2018 года N 309-КГ18-1150 по делу N А60-1048/2017, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 сентября 2018 года по делу N А10-4546/2017)

Суд апелляционной инстанции не может не учитывать и практику Верховного Суда Российской Федерации, который последовательно определениями от 22 мая 2018 года N 309-КГ18-1150, от 19 июня 2018 года N 309-КГ18-2651, от 10 июля 2018 года N 301-КГ18-4596, от 12 июля 2018 года N 301-КГ18-5722, от 23 июля 2018 года N 301-КГ18-8695, от 17 декабря 2018 года N 304-КГ18-16722, от 18 декабря 2018 года N 304-КГ18-16067 и от 14 мая 2018 года N 307-КГ18-26407 передавал кассационные жалобы на судебные акты, в которых судами была выражена противоположная позиция (аналогичная занятой по настоящему делу Бурятским УФАС и ФГУП "Охрана" Росгвардии), для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Рассмотрение по существу кассационных жалоб (за исключением кассационной жалобы ФГУП "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" на судебные акты по делу N А56-1296/2018) не состоялось исключительно в связи с отказом от них заявителей (в том числе в связи с реорганизацией ФГУП "Связь-безопасность"). Рассмотрение кассационной жалобы ФГУП "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации назначено на 5 июня 2019 года.

При изложенных обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 октября 2018 года по делу N А10-1919/2018, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 октября 2018 года по делу N А10-1919/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Бурятия.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.В. Басаев Е.В. Желтоухов