Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2019 г. N 13АП-7547/19

г. Санкт-Петербург

28 мая 2019 г.

Дело N А56-139191/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 мая 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Протас Н.И., Фуркало О.В.

при ведении протокола судебного заседания: Хариной И.С.

при участии:

от заявителя: Малинина Н.В. по доверенности от 05.04.2019

от заинтересованного лица: Васильев Г.В. по доверенности от 11.01.2019, Декунова Е.Е. по доверенности от 11.01.2019

от третьих лиц: Говорушин П.И. по доверенности от 09.01.2018

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-7547/2019) Управления Федерального Казначейства по г. Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.02.2019 по делу N А56-139191/2018 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению ФКУ "Управление федеральных автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова федерального дорожного агентства"

к Управлению Федерального Казначейства по г. Санкт - Петербургу

3-е лицо: АО "ВАД"

о признании недействительным предписания

установил:

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" (ФКУ УПРДОР "Северо-Запад", далее - Учреждение, заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федерального Казначейства по г. Санкт-Петербургу (далее - Управление) о признании недействительными предписания N 7200-22-11/11860 от 28.09.2018 и представления N 7800-22-11/11861 от 28.09.2018 в части пунктов 1-4.

К участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований привлечено Акционерное общество "ВАД".

Решением суда от 12.02.2019 предписание Управления признано недействительным, представление Управления признано недействительным в части п. 1-4. С Управления в пользу Учреждения взыскано 6 000 расходов по оплате государственной пошлины.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на ошибочность выводов суда первой инстанции, неполное исследование обстоятельств дела, неверное толкование положений Бюджетного кодекса РФ, Закона о контрактной системе, Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю, законность и обоснованность оспариваемых предписания и представления, просит решение от 12.02.2019 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Оспаривая доводы апелляционной жалобы, Учреждение представило отзыв, в котором просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения, а также дополнительные документы, которые приобщены судом к материалам дела.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, приведенные в апелляционной жалобе. Представитель Учреждения против удовлетворения жалобы возражал по доводам письменного отзыва. Представитель Общества поддержал позицию Учреждения.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за период с 01.01.2016 по 31.12.2017 в отношении Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства".

По результатам проведенной проверки Управлением составлен акт выездной проверки Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" от 21.08.2018.

Как следует из акта проверки (стр. 96), Учреждением были допущены нарушения требований ст. 70, п.9 ст. 161 и ст. 162 Бюджетного кодекса РФ, повлекшие за собой завышение стоимости строительно-монтажных и иных работ по капитальному ремонту автомобильной дороги в рамках исполнения государственного контракта от 05.07.2016 N 319/16/402128 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги А-229 Калининград - Черняховск - Нестеров - Граница с Литовской республикой, км 25+000 - км 45+000 (лево), Калининградская область (1 этап), протяженностью 18, 905 км, с выполнением работ по разработке рабочей документации (далее - государственный контракт).

Управлением составлено оспариваемое предписание N 7200-22-11/11860 от 28.09.2018, из которого следует, что Учреждением допущены следующие нарушения:

1) В 2016 году в рамках исполнения государственного контракта допущено завышение стоимости сметного обоснования, связанное с неправомерным учетом стоимости устройства строительных площадок, относящихся к титульным временным зданиям и сооружениям, согласно пункту 14 сводного сметного расчета;

2) В 2016 году в рамках исполнения государственного контракта допущено завышение стоимости выполненных работ выполненных работ по установке бортового камня БР 100.20.8;

3) В 2016 году в рамках исполнения государственного контракта допущено завышение стоимости выполненных работ, связанное с выполнением работ по установке автопавильонов в несоответствии со сметным обоснованием.

Учреждению предписано возместить в доход федерального бюджета неправомерно использованные денежные средства в размере 768 957, 3 рублей (размер денежного выражения указанных нарушений) в течении 90 календарных дней.

Управлением составлено оспариваемое представление N 7200-22-11/11861 от 28.09.2018, из которого следует, что Учреждением допущены следующие нарушения (в оспариваемой части):

1) Учреждением в 2016 году в рамках исполнения государственного контракта, допущена замена материала автопавильонов, а именно не произведена корректировка сметного расчёта по установке автопавильонов и не получено положительное заключение Главгосэкспертизы проектной документации в части замены материала;

2) Учреждением в 2016 году в рамках исполнения государственного контракта, велись работы по капитальному ремонту автомобильной дороги по внесенным и несогласованным в установленном порядке изменениям в получившую положительное заключение Главгосэкспертизы проектную документацию;

3) Учреждением в 2016 году в рамках дополнительного соглашения N 1 от 17.11.2016 к государственному контракту от 05.07.2016 N 319/16/402128, заключенному Учреждением с ЗАО "ВАД", были включены виды работ, принятые по акту о приемке выполненных работ от 17.11.2016 N4 и оплаченных по платёжному поручению от 25.11.2016 N864839, не соответствующие пунктам 3,4 раздела II "Классификации работ по капитальному ремонту автомобильных дорог", утвержденного приказом Минтранса России от 16.11.2012 N402;

4) Учреждением в 2016 году не востребована неустойка за просрочку срока выполненных отдельных видов работ в размере 9 694 402,63 руб.

В оспариваемых предписании и представлении также имеется ссылка на подготовленный ФКУ "ЦОКР" Отчет, как на документ подтверждающий выявленные нарушения.

Не согласившись с законностью предписания N 7200-22-11/11860 от 28.09.2018 и представления N 7200-22-11/11861 от 28.09.2018, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев материалы дела, оценив доводы жалобы и отзыва на нее, проверив законность обжалуемого судебного акта, а также правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены и изменения принятого судом первой инстанции решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно пункту 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства.

Публичные полномочия Управления по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены в части 1 статьи 269.2 БК РФ, в соответствии с которой полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

В силу части 2 статьи 269.2 БК РФ, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" утверждены "Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Правила).

Пунктом 1 Правил определено, что правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе) и Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил, федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю:

за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;

за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок;

за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе;

за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Также, полномочия органов внутреннего государственного финансового контроля в сфере контроля закупок определены в части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), в соответствии с которой эти органы осуществляют контроль в отношении:

1) соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона, и обоснованности закупок;

2) соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего Федерального закона;

3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Согласно положениям статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету, принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Из Акта проверки следует, что в соответствии с приказом Управления от 13.07.2018 N 326 "О внесении изменений в приказ Управления Федерального Казначейства по г. Санкт-Петербургу от 19.04.2018 г. N 176 "О назначении плановой выездной проверки" в целях исследования работ по капитальному ремонту к участию в проверке были привлечены сотрудники Отдела организации проведения экспертиз Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" (далее - ФКУ "ЦОКР").

ФКУ "ЦОКР" по результатам исследования был подготовлен Отчет СТИ М-2018/14 о выполненном исследовании работ по капитальному ремонту автомобильной дороги А-229 Калининград - Черняховск - Нестеров - граница с Литовской республикой, км 25+000 - км 45+000 (лево), Калининградская область (1 этап), протяженность 18,905 км, с выполнением работ по разработке рабочей документации (далее - Отчет), который явился приложением N 2 к акту проверки.

Согласно Отчету (стр. 7), подготовленного специалистами ФКУ "ЦОКР" и являющегося приложением N 2 к акту проверки, перед специалистами на исследование было поставлено три вопроса:

1. Соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

2. Достоверность информации, отраженной в документах о приемке поставленных товаров, выполненных работы (их результатов) или оказанных услуг;

3. Анализ иных вопросов соблюдения требований нормативно-технической документации при выполнении работ по капитальному ремонту автомобильной дороги.

В разделе 3 Отчета "Итоговые выводы" специалистами перечислены выявленные ими нарушения, сведения о которых без изменения включены в содержание оспариваемого предписания и представления в оспариваемой части.

Как правомерно указал суд первой инстанции, из вышеприведенных нормативных положений, определяющих пределы контрольных полномочий органов внутреннего государственного финансового контроля, следует, что Управление наделено общими полномочиями в сфере проверки соблюдения требований бюджетного законодательства РФ (в т.ч. проверки результативности и целевого характера использования бюджетных средств), а также специальными полномочиями в сфере контроля закупок, определенными в части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ и включающими в себя проверку соответствия выполненных работ условиям государственного контракта и достоверности отражения выполненных работ в документах учета.

В силу части 1 статьи 72 БК РФ, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Согласно части 1 статьи 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт.

Как предусмотрено статьей 768 ГК РФ, к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд.

С учетом изложенного суд обоснованно указал, что при исследовании результатов работ, выполненных по государственному контракту в рамках контрольных мероприятий, Управление реализовывало свои полномочия в сфере контроля закупок, определенные в части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ.

Однако, ни из положений Закона о контрактной системе, ни из норм Бюджетного законодательства не следует, что Управление, как орган внутреннего государственного финансового контроля, наделено полномочиями по проверке условий государственного контракта (в том числе проектно-сметной документации, определяющей в силу статьи 743 ГК РФ объем и содержание работ, а также их цену) на предмет их соответствия требованиям градостроительных норм, технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации и требованиям иных нормативно-технических документов.

Более того, частью 5 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ прямо предусмотрено, что оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов является предметом государственной экспертизы, отнесенной к исключительной компетенции органов государственной экспертизы (часть 6 статьи 49 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства РФ от 18.05.2009 N 427 к компетенции органов государственной экспертизы отнесена также проверка достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, технического перевооружения (если такое перевооружение связано со строительством или реконструкцией объекта капитального строительства), капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривалось, что заявителем получено и в материалы проверки Управления представлено положительное заключение N 631-15/СПЭ-3681/02 от 13.11.2015 г. государственной экспертизы проектной документации и положительное заключение N 2015-1389/01-08 от 23.12.2015 г. проверки достоверности определения сметной стоимости.

Однако, как видно из пунктов 1, 3 оспариваемого предписания, пунктов 1, 2 оспариваемого представления и содержания Отчета ФКУ "ЦОКР", обоснование вменяемых заявителю нарушений сводится к несогласию Управления с решениями, принятыми в проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы и содержанием сметной документации, достоверность которой также проверена органами государственной экспертизы.

В пункте 1 оспариваемого предписания Управление указывает на допущенное Учреждением завышение стоимости сметного обоснования, связанное с неправомерным учетом стоимости устройства строительных площадок, относящихся к титульным временным зданиям и сооружениям, согласно пункту 14 сводного сметного расчета (стр. 13-14 Отчета ФКУ "ЦОКР").

Как правомерно заключил суд первой инстанции, в данном случае, производя анализ сметной документации, прошедшей проверку достоверности в органах государственной экспертизы, Учреждение вышло за пределы своих полномочий, ограниченных проверкой соответствия выполненных работ условиям государственного контракта и достоверности документального учета выполненных работ.

При этом, выводов и доказательств, свидетельствующих о приемке Учреждением работ, которые выполнены не были или об оплате принятых работ по ценам выше предусмотренных государственным контрактом ни в материалах проверки, ни в материалах настоящего дела не имеется.

В материалах дела имеется представленный третьим лицом Акт экспертного исследования N 59/2018/Р от 24.12.2018 г., подготовленный Харченко В.Б - специалистом в области исследования строительных объектов, обладающим стажем экспертной работы 17 лет. Из этого акта следует, что специалист провел анализ оспариваемых предписания и представления с учетом выводов изложенных в Отчете ФКУ "ЦОКР" и представленной сметной и исполнительной документации. В части нарушения, изложенного в пункте 1 предписания, специалист пришел к выводу, что устройство строительных площадок, представляющих собой затраты на планировку площадей бульдозером и укладку/разборку плит на разделительной полосе с целью защиты кабельных линий в соответствии с Приложением 2 ГСН-2001 "Сборник сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений. ГСН 81-05-01-2001", не входят в перечень работ и затрат, относящихся к титульным сооружениям.

В пункте 3 предписания Управление указывает, что Учреждением допущено завышение стоимости выполненных работ, связанное с выполнением работ по установке автопавильонов в несоответствии со сметным обоснованием. В денежном выражении это нарушение составляет 323 475, 54 рублей.

Обоснование данного вывода Управления содержится на страницах 17-18 Отчета ФКУ "ЦОКР", согласно которому в Локальной смете N 05-04-01 "Установка автопавильонов" неправомерно предусмотрены затраты в сумме 323 475, 54 рубля на основании ТЕРм 37-01-001-13 "Монтаж оборудования без механизмов на открытой площадке, масса оборудования 27т.". По мнению проверяющих при расчете сметных затрат на установку остановочных павильонов следовало применять ТЕРм 37-01-001-04 "Монтаж оборудования без механизмов на открытой площадке, масса оборудования 0,5т.".

Вывод о данном эпизоде нарушения также основан на несогласии Управления с содержанием сметной документации, ревизия который выходит за рамки полномочий Управления.

При этом, доказательств, свидетельствующих о приемке и оплате Учреждением работ, по завышенным по сравнению с условиями государственным контрактом ценам или в завышенных объемах, в материалах настоящего дела не имеется.

В пункте 1 оспариваемого представления Управление ссылается на допущенную при исполнении государственного контракта замену материала автопавильонов, а именно не произведена корректировка сметного расчета по установке автопавильонов и не получено положительное заключение Главгосэкспертизы проектной документации в части замены материала.

Обоснование данного вывода содержится на страницах 32-33 Отчета ФКУ "ЦОКР", согласно которому в разделе проектной документации Том 3.3.1 3947-ТРК 1.3 Книга 3 "Инженерное обустройство" представлено коммерческое предложение на автопавильон производства ООО "Сталькон" стоимостью 67 024, 00 рублей. Однако, в Томе 9.3.1 3947-СМ 3.1 Книга 1 "Автомобильная дорога" при расчете сметной стоимости монтажа автопавильонов учтена стоимость автопавильона 91 000 рублей производства ООО "МДН-Пром".

Как указывают специалисты ФКУ "ЦОКР", фактически на объекте установлены автопавильоны производства ООО "Сталькон", что свидетельствует об оплате работ с завышенной на 95 904 рублей стоимостью.

Однако проверяющими не представлено доказательств наличия в проектной документации и в условиях государственного контракта требования об установке автопавильонов, произведенных исключительно обществом ООО "МДН-Пром", чье ценовое предложение использовалось при определении сметной стоимости этого вида работ. Равным образом, в материалах дела не имеется доказательств того, что установленные автопавильоны производства ООО "Сталькон" не отвечают требованиям проектной документации по качеству или иным характеристикам, что могло бы поставить под сомнение результативность и эффективность закупки и соответственно использования бюджетных средств.

Как следует из имеющегося в материалах дела Акта экспертного исследования N 59/2018/Р от 24.12.2018 г., проектно-сметной документацией предусмотрена установка автопавильонов с обшивкой металлических конструкций прозрачным поликарбонатом. При составлении локального сметного расчета N 07-04-01 на установку павильонов стоимость принята согласно прайс-листа ООО "МДН-Пром" на автопавильоны с обшивкой поликарбонатом. При этом, фактически установлены автопавильоны производства ООО "Сталькон" с обшивкой поликарбонатом (что подтверждается в том числе фото N 1 на странице 41 Отчета ФКУ "ЦОКР"), следовательно замена материала не производилась.

В представленных Управлением пояснениях к отзыву на заявление утверждается, что выполнен монтаж автопавильонов производства ООО "Сталькон" - изготовителя, не предусмотренного проектной документацией. Вместе с тем, доказательств обязанности подрядчика (АО "ВАД") установить автопавильон именно этого производителя в материалах дела не имеется.

Вмененное Учреждению нарушение по данному пункту представления основано на позиции о необходимости использования коммерческого предложения ООО "Сталькон" при определении сметной стоимости работ по установке автопавильонов, что противоречит решениям проектно-сметной документации, прошедшей государственную экспертизу. В этой связи вывод о данном нарушении также основан на несогласии с проектно-сметной документацией, проверка обоснованности которой выходил за пределы полномочий Управления.

В пункте 2 оспариваемого представления Управление ссылается производство работы по капитальному ремонту автомобильной дороги по внесенным и несогласованным в установленном порядке изменениям в получившую положительное заключение Главгосэкспертизы проектную документацию.

Обоснование данного вывода содержится на страницах 20-26 Отчета ФКУ "ЦОКР", из которого следует, что 17.11.2016 г. Учреждением и АО "ВАД" заключено дополнительное соглашение N 1 к государственному контракту, по условиям которого стороны изложили календарный график производства работ (приложение N 1 к государственному контракту) и ведомость объемов и стоимости работ (приложение N 10 к государственному контракту) в новой редакции без увеличения сметной стоимости, исключив или уменьшив объемы и виды работ и увеличив другие объемы и виды работ. В связи с изложенными обстоятельствами специалисты ФКУ "ЦОКР" делают вывод о том, что в нарушение требований статьи 48 ГсК РФ и п. 44 Постановления Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" Учреждением были приняты работы по внесенным в проектную документацию изменениям, не получившим положительное заключения государственной экспертизы.

Вывод о допущенном Учреждением нарушении бюджетного законодательства правомерно признан судом первой инстанции необоснованным.

В круг полномочий Управления входит контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации, за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта, за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги.

Само по себе изменение условий государственного контракта не образует бюджетного правонарушения в случае, если такое изменение не влечет за собой понижения эффективности и/или результативности использования бюджетных средств, нарушение принципов адресности и целевого характера бюджетных средств (статьи 28, 34, 38 БК РФ).

Кроме того, в силу статьи 95 Закона N 44-ФЗ изменение условий государственного контракта допускается по соглашению сторон.

Согласно части 1 статьи 744 ГК РФ, заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.

Как разъясняется в пункте 12 "Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017), следует учитывать специфику отношений, складывающихся в сфере строительства, которая уже в силу своего существа создает возможность выявления в ходе исполнения обязательства дополнительных работ и в связи с этим обуславливает приоритетное необходимость применения норм статьи 743 ГК РФ наряду с положениями Закона о контрактной системе.

При таких обстоятельствах действующее законодательство допускает изменение условий государственного контракта путем внесения изменений в техническую, при условии неизменности характера работ, то есть предмета государственного контракта.

Более того, как обоснованно указал суд, проверка соблюдения Учреждением требований градостроительного законодательства, в том числе в части обеспечения прохождения проектной документацией государственной экспертизы не относится к перечню полномочий Управления. По смыслу статьи 54 ГсК РФ надзорные полномочия в сфере контроля за соблюдением градостроительных требований при осуществлении строительных работ относятся к компетенции органов государственного строительного надзора.

В соответствии с пунктом 44 Постановления Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы, или при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства.

Как следует из Акта экспертного исследования N 59/2018/Р от 24.12.2018 г., изменение видов/объемов работ произошло в ходе разработки рабочей документации, т.е. является уточнением (детализацией, дополнением) принятых в проектной документации решений, на основании дополнительных изысканий. В ходе произведенного исследования, специалистом установлено, изменения не затронули какие-либо характеристики безопасности объекта капитального строительства и прохождения повторной (дополнительной) государственной экспертизы проекта не требовалось.

При этом в материалах дела отсутствуют доказательства того, что изменения, внесенные в условия государственного контракта, и проектные решения затрагивают характеристики безопасности объекта капитального строительства или меняют характер предусмотренных государственным контрактом работ.

В пункте 3 оспариваемого представления Управление ссылается на то, что Учреждением в рамках дополнительного соглашения N 1 от 17.11.2016 к государственному контракту, были необоснованно включены работы по монтажу-демонтажу барьерного ограждения и работы по разборке существующих искусственных сооружений (принятые согласно акту о приемке выполненных работ от 17.11.2016 N 4 и оплаченные) не соответствующие пунктам 3, 4 раздела II "Классификация работ по капитальному ремонту автомобильных дорог", утвержденного приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402.

Как следует из выводов специалистов ФКУ "ЦОКР" на странице 25 Отчета, работы по монтажу-демонтажу барьерного ограждения и работы по разборке существующих искусственных сооружений не соответствуют пунктам 3, 4 раздела II "Классификация работ по капитальному ремонту автомобильных дорог", утвержденного приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402, а соответственно не соответствуют работам по капитальному ремонту.

В соответствии с п.2.1. раздела Общих положений Приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402, при проведении капитального ремонта участка автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений могут выполняться работы по ремонту и содержанию элементов автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений, состояние которых не требует капитального ремонта, если указанные работы необходимы для проведения ремонтируемого участка в надлежащее техническое состояние.

Таким образом, положения приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402, вопреки выводам Управления, допускают демонтаж и последующую повторную установку барьерного ограждения.

Как указало Учреждение, при производстве работ было установлено, что существующее барьерное ограждение находится в удовлетворительном состоянии, допускающем его повторное использование, в связи с чем было принято решение о его повторной установке. Кроме того, необходимость переустановки барьерного ограждения обусловлена в том числе необходимостью соблюдения требований ГОСТ Р 52289-2004 в части высоты установки ограждения и расстояния от края проезжей части вследствие изменения геометрических параметров дороги при капитальном ремонте.

При этом в материалы дела не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали о нарушении принципов эффективности или результативности использования бюджетных средств в связи с приемкой и оплатой работ по монтажу/демонтажу барьерного ограждения. Управлением не доказано ухудшение качества результатов работ, их удорожание или недостижение целей закупки работ, в результате внесенных изменений. В этой связи суд не может согласить с выводами о нарушении Учреждением бюджетного законодательства применительно к данному эпизоду.

Как следует из пункта 4 оспариваемого представления, Управление ссылается на допущенное Учреждением нарушение, выразившееся в неистребовании неустойки за просрочку срока выполнения отдельных видов работ.

Обосновывая данный вывод, Учреждение ссылается на положения ст. 70, ч.1 ст. 72, ст. 162 БК РФ, а также на части 6 и 7 статьи 34 Закона N 44-ФЗ и пункт 11.3.1 государственного контракта.

В соответствии со статьей 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Вместе с тем положения ст. 70, ч.1 ст. 72, ст. 162 БК РФ, а также части 6 и 7 статьи 34 Закона N 44-ФЗ и пункт 11.3.1 государственного контракта не содержат императивных указаний на срок предъявления претензий и/или исков заказчиками в связи с нарушением подрядчиками условий государственных контрактов.

Согласно части 1 статьи 196 ГК РФ общий срок исковой давности составляет три года и исчисляется со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права (статья 200 ГК РФ).

Пропуск срока исковой давности влечет возникновение оснований для отказа судом в удовлетворении требований о взыскании неустойки и соответственно невозможность ее истребования. В этом случае задолженность по оплате неустойки может считаться безнадежной, а участник бюджетного процесса нарушившим принцип эффективности использования бюджетных средств.

Однако, как следует из отчета ФКУ "ЦОКР" просрочка выполнения работ возникла 05.10.2016 (стр. 27 Отчета), в связи с чем на дату принятия настоящего решения трехлетний срок исковой давности по возможному требованию о взыскании неустойки по государственному контракту не истек, что не препятствует обращению Учреждения в суд с соответствующим иском о взыскании неустойки и не свидетельствует о причинении ущерба бюджету или допущений иных нарушений бюджетного законодательства.

Из пункта 2 оспариваемого предписания следует, что Учреждением в рамках исполнения государственного контракта допущено завышение стоимости выполненных работ по установке бортового камня БР 100.20.8

Приложением N 3 к Отчету ФКУ "ЦОКР" является акт сверки и определения фактического наименования видов и объемов работ, выполненных в рамках капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования федерального значения, объект "Автомобильная дорога А-229 Калининград - Черняховск - Нестеров - граница с Литовской республикой, км 25+000 - км 45+000 (лево), Калининградская область (1 этап), протяженностью 18,905 км, с выполнением работ по разработке рабочей документации". Данный акт сверки подписан представителями Управления, Учреждения и АО "ВАД" и включает особое мнение (приложение N 1 к акту сверки) представителей Учреждения и АО "ВАД", из которого следует, что часть работ по установке бортового камня БР 100.20.8 фактически выполнена с использованием бортового камня БР 100.30.8, что подтверждается исполнительной документацией. Данное особое мнение не учитывалось Управлением при составлении акта проверки и вынесении оспариваемого предписания.

Из акта экспертного исследования N 59/2018/Р от 24.12.2018 г. следует, что по результатам исследования исполнительной документации специалистом установлено, что бортового камня БР 100.30.18 фактически установлено 3789 м.п., т.е. на 29 м.п. больше, чем предъявлено по актам о приемке выполненных работ, а бортового камня БР 100.30.18 на 28 м.п. меньше. Специалистом установлено, что такая замена 28 м.п. бортового камня не является дефектом и не ведет к ухудшению качества выполненных работ, что не оспаривается Управлением.

Учитывая положения части 2 статьи 754 ГК РФ, допускающих незначительные отклонения от технической документации при производстве строительных работ, суд правомерно признал необоснованными выводы проверяющих о завышении стоимости выполненных работ по установке бортового камня БР 100.20.8, поскольку данные работы фактически выполнены с использованием более дорогого бортового камня БР 100.30.18. Доказательств ухудшения качества или удорожания произведенных работ в результате такой замены материала в материалах не имеется, следовательно оснований для выводов о нарушении Учреждением требований бюджетного законодательства у Управления не имелось.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что удовлетворив заявление Учреждения, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение. Предписание N 7200-22-11/11860 от 28.09.2018 и представление N 7800-22-11/11861 от 28.09.2018 в части пунктов 1-4 правомерно признаны судом недействительными как принятые Управлением с превышением полномочий и не обоснованные документально.

Доводов, основанных на доказательственной базе и опровергающих выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении, подателем жалобы не приведено.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.02.2019 по делу N А56-139191/2018

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

Н.И. Протас О.В. Фуркало