Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2019 г. N 10АП-4938/19

г. Москва

19 июня 2019 г.

Дело N А41-91170/18

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 июня 2019 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Боровиковой С.В., Пивоваровой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания: Исаченковой А.А.,

при участии в заседании:

от заявителя Закрытого акционерного общества "Совхоз имени Ленина" - Устименко О.С. представитель по доверенности от 11 августа 2018 года,

от заинтересованного лица Правительства Московской области - Горячева Ю.И. представитель по доверенности от 17 марта 2017 года,

от третьего лица Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области - Максимова Т.А. представитель по доверенности от 09 января 2019 года,

от третьего лица Целыковского Владимира Владимировича - Устименко О.С. представитель по доверенности от 09 ноября 2018 года,

от третьих лиц Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, Администрации сельского поселения совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района Московской области, Администрации городского поселения Горки Ленинские Ленинского муниципального района Московской области, Администрации муниципального образования городское поселение Видное Ленинского муниципального района Московской области, Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, Администрации муниципального образования Ленинский муниципальный район Московской области -- представители не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Закрытого акционерного общества "Совхоз имени Ленина" на определение Арбитражного суда Московской области о прекращении производства по делу N А41-91170/18 от 20 февраля 2019 года, принятое судьями Кузьминой О.А., Петропавловской Ю.С., Семеновой А.Б., по заявлению Закрытого акционерного общества "Совхоз имени Ленина" к Правительству Московской области о признании недействительным проекта планировки территории, третьи лица - Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области, Администрация сельского поселения совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района Московской области; Администрация городского поселения Горки Ленинские Ленинского муниципального района Московской области; Администрация муниципального образования городское поселение Видное Ленинского муниципального района Московской области; Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области; Администрация муниципального образования Ленинский муниципальный район Московской области, Целыковский Владимир Владимирович,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Совхоз имени Ленина" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Правительству Московской области, в котором просило:

1. Признать недействительным проект планировки территории линейного объекта капитального строительства - Каширского шоссе на участке км 0 - км 4,4 в Ленинском муниципальном районе Московской области, утверждённый Постановлением Правительства Московской области от 25 февраля 2014 года N 88/5 в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 года N 315/16:

- в части, в которой утверждённым в составе данного проекта планировки территории проектом межевания территории не предусматривается установление границ подлежащих образованию земельных участков в границах частей земельных участков с кадастровыми номерами 50:21:0000000:36263, 50:21:0000000:36128, 50:21:0000000:38513, 50:21:0050208:108, 50:21:0050404:218, 50:21:0050404:225, 3 А41-91170/18 50:21:0060103:9, 50:21:0060103:246, 50:21:0060103:247, 50:21:0070106:64, 50:21:0070106:128, 50:21:0070106:129, 50:21:0070106:130, 50:21:0040112:503, которые находятся в границах устанавливаемых в соответствии с данным проектом планировки территории красных линий;

- в части, в которой утверждённый данным проектом планировки территории проект межевания территории устанавливает с нарушением требований пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ координаты границ образуемых земельных участков с условными номерами 198, 46, 82, 86, 134, 38, 142, 194, 138, 195. 162, 137, 25, 95, 111, 114, 159, 161, 156, 158, 157, 112, 154, 155, 197,198,46,82.

2. Обязать Правительство Московской области обеспечить разработку и утверждение изменений проекта планировки территории, утверждённого Постановлением Правительства Московской области от 25 февраля 2014 года N 88/5 в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 года N 315/16, в части проекта межевания территории, предусмотрев в измененном проекте межевания территории образование земельных участков в границах всех частей земельных участков с кадастровыми номерами 50:21:0000000:36263, 50:21:0000000:36128, 50:21:0000000:38513, 50:21:0050208:108, 50:21:0050404:218, 50:21:0050404:225, 50:21:0060103:9, 50:21:0060103:246, 50:21:0060103:247, 50:21:0070106:64, 50:21:0070106:128, 50:21:0070106:129, 50:21:0070106:130, 50:21:0040112:503, находящихся в границах установленных ППТ красных линий.

3. Обязать Правительство Московской области обеспечить разработку и утверждение изменений проекта планировки территории, утверждённого Постановлением Правительства Московской области от 25 февраля 2014 года N 88/5 в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 года N 315/16, в части проекта межевания территории, предусмотрев в измененном проекте межевания границы подлежащих образованию земельных участков с условными номерами 198, 46, 82, 86, 134, 38, 142, 194, 138, 195. 162, 137,25,95, 111, 114, 159, 161, 156, 158, 157, 112, 154,155, 197 таким образом, чтобы образование данных земельных участков не приводило к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам.

Определением Арбитражного суда Московской области от 20 февраля 2019 года прекращено производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку заявлено требование о признании недействительным нормативного правового акта.

Определением Десятого арбитражного апелляционного суда от 09 апреля 2019 года прекращено производство по апелляционной жалобе применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку определение суда первой инстанции не подлежит обжалованию в порядке апелляционного производства.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 24 мая 2019 года определение Десятого арбитражного апелляционного суда от 09 апреля 2019 года по делу N А41-91170/18 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Десятый арбитражный апелляционный суд.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ в отсутствие представителей Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, Администрации сельского поселения совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района Московской области, Администрации городского поселения Горки Ленинские Ленинского муниципального района Московской области, Администрации муниципального образования городское поселение Видное Ленинского муниципального района Московской области, Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, Администрации муниципального образования Ленинский муниципальный район Московской области, извещенных надлежащим образом о дате и времени судебного заседания.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Десятого арбитражного апелляционного суда (www.10aas.arbitr.ru) и на сайте (www.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 года N 228-ФЗ, вступившего в силу 01 ноября 2010 года).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель общества и Целыковского В.В. поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил определение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители заинтересованного лица и третьего лица Министерства возражали против доводов апелляционной жалобы заявителя, просили определение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения сторон, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, апелляционный суд не находит оснований для отмены определения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, ЗАО "Совхоз имени Ленина" является собственником земельных участков земельных участков с кадастровыми номерами 50:21:0000000:36263, 50:21:0000000:36128, 50:21:0000000:38513, 50:21:0050208:108, 50:21:0050404:218, 50:21:0050404:225, 50:21:0060103:9, 50:21:0060103:246, 50:21:0060103:247, 50:21:0070106:64, 50:21:0070106:128, 50:21:0070106:129, 50:21:0070106:130, 50:21:0040112:503.

Правительством Московской области постановлением N 88/5 от 25 февраля 2014 года, в редакции Постановления Правительства Московской области от 18 мая 2018 года N 315/16, утвержден проект планировки территории для строительства (расширения) Каширского шоссе на участке км 0 - км 4,4 в Ленинском муниципальном районе Московской области, в том числе, как указывает заявитель, и на земельных участках общества.

Общество указало, что нарушаются его права как собственника земельных участков, поскольку на основании проекта планировки территории Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры приняты распоряжения об изъятии земельных участков, принадлежащих обществу, для государственных нужд, установлены красные линии дороги. Кроме того, нарушено право заявителя на участие в публичных слушаниях, поскольку они не проводились.

Вышеуказанные обстоятельства послужили основанием для обращения общества в арбитражный суд с упомянутым заявлением.

При этом обращаясь в суд с заявлением о признании данного постановления недействительным, общество ссылается на то, что оспариваемый акт является ненормативным.

Согласно части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года N 1-П указывается, что данное конституционное право - право на законный суд - является необходимой составляющей закрепленного статьей 46 (частью 1) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту и одновременно - гарантией независимости и беспристрастности суда. Этим конституционным предписаниям корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, прежде всего Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязывающие государства обеспечивать каждому защиту его прав путем справедливого разбирательства дела независимым, беспристрастным и созданным на основании закона компетентным, то есть обладающим соответствующими полномочиями по рассмотрению конкретного дела в силу установленных законом правил подведомственности и подсудности, судом.

Согласно статье 2 АПК РФ, основной задачей арбитражного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в указанной сфере.

Параграфом 1 главы 4 АПК РФ установлены правила подведомственности дел арбитражным судам (статьи 27 - 33).

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 1 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 августа 1992 года N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам", подведомственность заявленного требования суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами Российской Федерации. В случаях, когда в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться тем же правилом, исходя при этом из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

На основании части 6 статьи 9 ГрК РФ при подготовке документов территориального планирования также должны учитываться и положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В соответствии с части 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 45 ГрК РФ уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 настоящей статьи.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 указанной статьи).

Проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (часть 12.4 статьи 45 ГрК РФ).

Документация по планировке территории, которая подготовлена в целях размещения объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения муниципального района или в целях размещения иного объекта в границах поселения, городского округа и утверждение которой осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района, до ее утверждения подлежит согласованию с главой такого поселения, главой такого городского округа. Предметом согласования является соответствие планируемого размещения указанных объектов правилам землепользования и застройки в части соблюдения градостроительных регламентов (за исключением линейных объектов), установленных для территориальных зон, в границах которых планируется размещение указанных объектов, а также обеспечение сохранения фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения (часть 12.7 статьи 45 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очерёдности планируемого развития территории.

Для решения вопроса о том, является ли оспариваемое постановление нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.

Из пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В силу пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В пункте 4.2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 6-П разъяснено, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

Следовательно, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением. В отличие от нормативных правовых актов ненормативные правовые акты не содержат правовых норм, не направлены на неоднократное применение неопределенным кругом лиц.

Как следует из материалов дела, постановление N 88/5 принято в установленном порядке в пределах полномочий Правительства Московской области (часть 14 статьи 45 ГрК РФ, статья 11 Закона Московской области N 230/2005-03 "О Правительстве Московской области"), рассчитано на неоднократное применение, обязательно для неопределённого круга лиц.

Оспариваемым постановлением Правительства Московской области утверждён проект планировки территории для строительства (расширения) Каширского шоссе на участке км 0 - км 4,4 в Ленинском муниципальном районе Московской области.

Проект планировки территории подготовлен в целях обеспечения устойчивого развития территории, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, предназначенных для реконструкции вышеуказанной автомобильной дороги и объектов, связанных с его эксплуатацией.

Проект планировки территории обязателен для неопределённого круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, оспариваемое постановление обладает признаками нормативного правового акта, следовательно, рассмотрение настоящего спора не относится к подведомственности арбитражного суда.

В соответствии со статьёй 29 АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, кроме дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с данным Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, не относится к компетенции арбитражных судов.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В обоснование доводов апелляционной жалобы общество ссылается на разъяснения, содержащиеся в пункте 1.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 года N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", в соответствии с которым акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

Вместе с тем, пунктом 45 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2013 года N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел по оспариванию нормативных правовых актов признано не подлежащим применению.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по настоящему делу.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 48, 266, 268, пунктом 1 статьи 269, пунктом 1 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Московской области от 20 февраля 2019 года по делу N А41-91170/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в течение месяца со дня его изготовления в полном объеме через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

С.В. Боровикова Л.В. Пивоварова