Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2019 г. N 16АП-3075/18

г. Ессентуки

03 июля 2019 г.

Дело N А63-13905/17

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 июля 2019 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Суховеевой Д.С., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Черниговского Алексея Петровича (ИНН 261702706642, ОГРНИП 104264308600114) - Анисимова А.Л. (доверенность от 14.12.2017), от заинтересованного лица - Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору (ИНН 2636055320, ОГРН 1082635013670) - Тараули И.Г. (доверенность от 28.12.2018), от третьего лица - Администрации Петровского городского округа Ставропольского края (ИНН 2617014342, ОГРН 1172651026745) - Романовой Е.В. (доверенность от 28.12.2018), Русановой Г.П. (доверенность от 28.12.2018), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору и Администрации Петровского городского округа Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.03.2019 по делу N А63-13905/17 (судья Русанова В.Г.)

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Черниговский Алексей Петрович, г. Светлоград, (далее - предприниматель), обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к управлению Ставропольского края по строительному и жилищному надзору, г. Ставрополь (далее - управление), в участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, администрации Петровского городского округа Ставропольского края (далее - администрация), о признании незаконным и отмене постановления от 10.08.2017 N 262-Д о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 22.05.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 20.08.2018, требования удовлетворены со ссылкой на наличие в действиях предпринимателя состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, соблюдение процедуры привлечения предпринимателя к административной ответственности и отсутствие оснований для признания вмененного предпринимателю правонарушения малозначительным.

Постановлением от 20.08.2018 Арбитражный суд Северо-Кавказского округа решение суда первой инстанции от 22.05.2018 и постановление апелляционной инстанции от 20.08.2018 были отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

Кассационная инстанция указала, что суды не проверили довод предпринимателя о том, что все объекты капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 26:08:041601:51 (в состав которого входит и земельный участок с кадастровым номером 26:08:041601:47) построены в 1991 - 1993 годах, эксплуатируются предпринимателем, состоят на кадастровом учете и имеют технические паспорта; не проверили изложенное в дополнении к отзыву утверждение администрации о том, что объекты капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 26:08:041601:51 окончены строительством в 2010 - 2012 годах и имеют технические паспорта (том 1, л. д. 127 - 132), а также довод управления о неисполнении предпринимателем действовавших на момент возведения им спорного объекта Земельного кодекса РСФСР, Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации", Строительных норм и правил 3.01.01-85* "Организация строительного производства", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 02.09.1985 N 140 (том 1, л. д. 119 - 123); не оценили представленные в материалы дела письма администрации от 08.10.2012 N 01/3137 и от 29.05.2017 N 05/1566, подтверждающие обращение предпринимателя в 2012 году с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 26:08:041601:51 (том 1, л. д. 60, 62); не оценили представленное в материалы дела письмо Петровского филиала государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставкрайимущество", которым подтверждены выполненные по заявлению предпринимателя техническая инвентаризация и изготовление технических паспортов завершенных строительством объектов недвижимого имущества (том 1, л. д. 134); не исключили противоречия, содержащиеся в протоколе об административном правонарушении от 01.08.2017 N 24/143-2017 и постановлении об административном правонарушении от 10.08.2017 N 262-Д, содержащих указание на строительство на земельном участке с кадастровым номером 26:08:041601:47 спорного объекта без разрешения на строительство, и представленных в материалы дела доказательствах, включая отзыв управления, содержащий утверждение о том, что с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию самовольно возведенных объектов капитального строительства (в т. ч. спорного объекта) предприниматель обращался в 2012 году (том 1, л. д. 12 - 16); суды не установили, какое фактическое противоправное действие (бездействие) предпринимателя и в отношении находящегося в каком техническом состоянии спорного объекта (завершенного строительством или строящегося) послужило основанием для привлечения предпринимателя к ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ ведение строительства спорного объекта без разрешения на строительство или эксплуатация спорного объекта, построенного без предварительного получения разрешения на строительство.

Рассмотрев с учетом указаний кассационного суда повторно дело суд первой инстанции решением от 26.03.2019 удовлетворил требования предпринимателя. Суд пришел к выводу о том, что у управления отсутствовали основания для привлечения предпринимателя к административной ответственности в связи с отсутствием надлежащих доказательств в деле об административном правонарушении, свидетельствующих о наличии в действиях предпринимателя объективной стороны вмененного правонарушения. Кроме того суд первой инстанции пришел к выводу о пропуске установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения предпринимателя к административной ответственности.

Управление и администрация обжаловали судебный акт в апелляционном порядке, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просят отменить решение и отказать в удовлетворении заявления. По мнению подателей жалоб в период возведения предпринимателем спорных объектов недвижимости уже была установлена обязанность по получению разрешения для строительства производственных зданий и был определен орган, который был уполномочен выдавать данные разрешения на строительство на объекты недвижимости производственного назначения, расположенные за границами города и при этом не входящие в границы муниципального образования какой-либо поселковой (сельской) администрации. Административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение установленного порядка строительства объектов капитального строительства, возложенное на нарушителя законом, то есть является длящимся. Лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено.

Предприниматель в отзыве указал на несостоятельность доводов апелляционных жалоб, просит отказать в их удовлетворении, ссылаясь на законность судебного решения.

Проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 12.03.1992 администрацией и крестьянским хозяйством "Алекс" заключен договор аренды земли, согласно которому арендодатель сдает, а арендатор принимает в аренду земельные угодья 69 га пашни для сельскохозяйственного использования.

В силу пункта 1.2 названного договора срок аренды установлен на 50 лет, договор вступает в силу с момента его регистрации в администрации.

Указанный договор зарегистрирован в комитете по земельной реформе и земельным ресурсам администрации 12.03.1992 за номером 19.

28 августа 1998 года администрация и крестьянское хозяйство "Алекс" заключили договор аренды земельных угодий общей площадью 10 га для сельскохозяйственного использования сроком на 10 лет.

Договор зарегистрирован в комитете по земельным ресурсам и землеустройству Петровского района 29.09.1998 за номером 385.

Постановлением главы администрации от 06.10.1992 N 312 крестьянскому хозяйству "Алекс" предоставлен в аренду сроком на 50 лет земельный участок из специального земельного фонда района на землепользовании колхоза-племзавода "Колос" общей площадью 0,5 га для размещения производственных баз и объектов соцкультбыта.

Впоследствии крестьянское хозяйство "Алекс" прекратило деятельность ввиду приобретения главой крестьянского хозяйства Черниговским А.П. статуса индивидуального предпринимателя.

В связи с истечением сроков договоров аренды от 28.08.1998 и от 12.03.1992 администрация и предприниматель заключили соглашение от 16.01.2012, в соответствии с которым последнему передан в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 26:08:041601:51, площадью 795 000 м2, расположенный по адресу: Ставропольский край, Петровский район, город Светлоград, площадь 50 лет Октября, 8, для сельскохозяйственного производства, состоящий из следующих частей: с кадастровым номером 26:08:041601:47 площадью 81 000 м2 пастбищ; с кадастровым номером 26:08:041601:48 площадью 7 000 м2 пастбищ; с кадастровым номером 26:08:041601:49 площадью 12 000 м2 пастбищ; с кадастровым номером 26:08:041601:46 площадью 690 000 м2 пашни; с кадастровым номером 26:08:041601:50 площадью 5 000 м2 пастбищ, о чем имеется запись о государственной регистрации от 04.07.2012 N 26-26-26/006/2012-416.

Приложением к названному соглашению является договор аренды земель сельскохозяйственного назначения (новая редакция договоров аренды от 12.03.1992 и от 28.08.1998), согласно которому главе КФХ передан в аренду земельный участок с кадастровым номером 26:08:041601:51. Срок аренды для частей названного участка: 47, 48, 49 установлен до 29.09.2018, для земельного участка 46 - до 12.03.2042, для земельного участка 50 - до 06.10.2042 года.

В силу дополнительного соглашения от 26.07.2012 к соглашению от 16.01.2012 срок аренды для всех частей спорного земельного участка установлен до 01.01.2042. Соглашение зарегистрировано в ЕГРП 17.08.2012 за номером 26-26-26/006/2012-416.

В рамках спора о признании незаконным выраженного в письме от 12.02.2016 N 01/160 отказа администрации в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 26:08:041601:51 по определению от 08.09.2016 по делу NА63-4413/2016 администрацией было проведено обследование земельного участка, о чем составлен акт от 28.09.2016.

Материалы обследования были направлены в управление.

На основании материалов, поступивших в адрес управления из администрации от 24.11.2016 N 05/3277 для возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении предпринимателя, в порядке, предусмотренном статьей 28.1 КоАП РФ, должностным лицом управления было установлено следующее.

На земельном участке с кадастровым номером 26:08:041601:51, расположенном в границах муниципального образования города Светлоград (местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир здание администрации, участок находится примерно в 8,65 км от ориентира по направлению на северо-запад, почтовый адрес ориентира: Ставропольский край, Петровский район, г. Светлоград, пл. 50 Лет Октября, 8), имеются объекты капитального строительства. Разрешительная документация на объекты капитального строительства органом местного самоуправления не выдавалась.

При обследовании земельного участка с кадастровым номером 26:08:041601:47 должностными лицами администрации (акт обследования земельного участка от 28.09.2016) установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 26:08:041601:47 с правой стороны расположен объект капитального строительства - двухэтажное здание из кирпича, размерами, примерно 9 м х 8 м. Разрешение на строительство (реконструкцию) указанного выше объекта капитального строительства органом местного самоуправления не выдавалось.

Указанное явилось основанием для составления в отношении предпринимателя протокола по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

01.08.2017 должностным лицом управления в присутствии предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении N 24/143-2017.

О дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, назначенной на 10.08.2017 предприниматель уведомлен надлежащим образом, что подтверждается его подписью в определении N 686 от 01.08.2017 о назначении рассмотрения дела.

10.08.2017 вынесено постановление N 260-Д, которым предприниматель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.

Считая указанное постановление незаконным, предприниматель обратился в суд с заявлением.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В силу статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указал, что в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Пунктом 16.1 названного постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Из акта обследования земельного участка от 28.09.2016, протокола от 01.08.2017 N 24/143_2017 следует, что объект капитального строительства - двухэтажное здание, выполненное из кирпича, размерами примерно 9-м х 8-м, который был возведен на земельном участке с кадастровым номером 26:08:041601:47, без надлежащей разрешительной и проектной документации, предусмотренной требованиями законодательства, действующего на момент возведения спорного объекта капитального строительства.

При этом двухэтажных зданий на земельном участке не имеется.

Из оспариваемого постановления следует, что на земельном участке имеются объекты капитального строительства, при этом спорный объект не определен, при рассмотрении протокола об административном правонарушении N 24/143-2017 от 01.08.2017 в графе "объект строительства, реконструкции" отсутствуют какие-либо идентификационные признаки предмета правонарушения, а в описании правонарушения указано, что "выявлен факт строительства объекта капитального строительства двухэтажного здания", тогда как в материалах, направленных администрацией отсутствуют сведения об осуществлении какого-либо строительства на земельном участке.

Как следует из статьи 26.1, частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; 3) виновность лица в совершении административного правонарушения; 4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; 5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; 7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Судом первой инстанции установлено, что управлением не дана в полной мере оценка состава административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 9.5 КоАП РФ административная ответственность предусмотрена за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Возведенные спорные объекты являются результатом строительных работ и их эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений.

Как следует из Единого государственного реестра недвижимости все указанные в акте обследования, в том числе спорный объект капитального строительства введены в эксплуатацию (завершены строительством) в период с 1991 по 1993 годы.

Так как эксплуатировать возможно только завершенные строительством объекты недвижимости, факт завершения строительством спорных объектов недвижимости установлен, в то время как административная ответственность по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена за строительство объектов капитального строительства.

Противоречия в установлении предмета административного правонарушения (не определен конкретный объект капитального строительства), объективной стороны административного правонарушения (строительство объекта капитального строительства без разрешения при завершении строительства в 1992-1993 г.г.) ни управлением, ни администрацией не устранены.

Согласно подпункту "Д" пункта 1 постановления главы администрации Петровского района Ставропольского края от 06.10.1992 N 312 "О предоставлении земельных участков крестьянским хозяйствам района для строительства объектов производства и соцкультбыта" (далее - постановление N 312) крестьянскому хозяйству "Алекс" предоставлен земельный участок в аренду на 50 лет с последующим правом выкупа в собственность для размещения производственных баз и объектов соцкультбыта, из специального земельного фонда района на землепользовании колхоза-племзавода "Колос" общей площадью 0,5 га пастбищ.

Постановлением главы Петровской районной государственной администрации Ставропольского края от 28.08.2002 N 179 правовой статус юридического лица КХ "Алекс" в соответствии с нормами статьи 23 ГК РФ был изменен, все права и обязанности перешли к крестьянскому хозяйству "Алекс", главой которого является предприниматель.

В соответствии с частью 1 статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" КоАП РФ вступил в силу с 01.07.2002.

В силу статьи 9 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ГрК РФ применяется к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, возникшим после его введения в действие. К указанным отношениям, возникшим до введения в действие ГрК РФ, названный Кодекс применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие.

Согласно частям 1, 2 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

В силу части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства, а также строений и сооружений вспомогательного использования.

Согласно части 2 статьи 55 ГрК РФ для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в соответствующий уполномоченный орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Частью 3 статьи 55 ГрК РФ предусмотрен перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. К таким документам, в числе прочих, отнесено разрешение на строительство (пункт 3).

Отсутствие документов, указанных в части 3 статьи 55 ГрК РФ является одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 6 статьи 55 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, выданные физическим или юридическим лицам до введения в действие ГрК РФ, признаются действительными.

Согласно определению разрешения на строительство, закрепленному в части 1 статьи 62 ГрК РФ (в редакции от 07.05.1998), это документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Разрешение на строительство выдается на срок не более чем три года. Разрешение на строительство и утвержденная про-ектная документация подлежат регистрации органами местного самоуправления. Разрешение на строительство может быть продлено на основании заявления заказчика. Порядок и срок продления действия разрешения на строительство устанавливаются органами местного самоуправления.

Аналогичное определение разрешения на строительство дано в части 1 статьи 51 ГрК РФ (в действующей редакции от 29.12.2004).

По смыслу указанных выше статей ГрК РФ (в редакциях от 07.05.1998, 29.12.2004) разрешение на строительство - это правоустанавливающий документ застройщика в отношении создаваемого объекта капитального строительства, выдача которого относится к полномочиям органа местного самоуправления.

Единая форма разрешения на строительство была введена частью 16 статьи 51 ГрК РФ (в редакции от 29.12.2004) и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 N 698.

Обязательное требование получения разрешения на строительстве также содержалось в пункте 1 статье 11 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации".

Согласно статье 7 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации", заказчик имеет право заключать и расторгать договор (контракт) на предусмотренных им условиях о выполнении градостроительной документации, осуществлять контроль за ходом ее разработки и проводить экспертизу, а также участвовать в согласовании и реализации градостроительной документации. Заказчик (застройщик) в соответствии с утвержденной градостроительной документацией самостоятельно определяет объекты градостроительной деятельности, направление, объемы работ, размеры капитальных вложений, по своему усмотрению привлекает на договорной, преимущественно конкурсной, основе (в том числе через аукционы и торги подряда) физических и юридических лиц для реализации градостроительной документации.

Статьей 11 указанного Закона закреплены отношения между субъектами градостроительной деятельности, а именно Градостроительные отношения - согласованные действия субъектов (участников, партнеров) градостроительной деятельности по созданию, развитию, реконструкции и сохранению объектов градостроительной деятельности. Основными правовыми документами, регули-рующими отношения субъектов градостроительной деятельности, являются договор (контракт) между ними, решения соответствующих органов власти и управления о предоставлении в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передаче в собственность, продаже и сдаче в аренду земельного участка, иной недвижимости и разрешение на проведение проектно - изыскательских и строительных работ, выдаваемое в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 4 названного Закона определено, что субъектом (участником, партнером) градостроительной деятельности в Российской Федерации являются: граждане, их объединения, общественные и другие организации, учреждения, предприятия, иные юридические лица, являющиеся заказчиками, инвесторами, застройщиками, разработчиками градостроительной документации, исполнителями работ и пользователями объектов инвестиционной и градостроительной деятельности, независимо от форм собственности, а также государства, международные организации, иностранные физические и юридические лица; органы государственной власти и управления, подведомственные им органы архитектуры и градостроительства, а также органы местного самоуправления, осуществляющие градостроительную деятельность в соответствии со своей компетенцией.

В соответствии со статьей 52 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" к полномочиям поселковой, сельской администрации в области строительства, транспорта, связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и торговли отнесена выдача разрешения на строительство на территории поселка, сельсовета всех объектов производственного назначения; приостановление строительства, осуществляемого с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки.

Как установлено судом первой инстанции, в период вынесения администрацией постановления N 312 действовали Строительные нормы и правила 3.01.01-85* "Организация строительного производства", утвержденные постановлением Госстроя СССР от 02.09.1985 N 140 (далее - СНиП 3.01.01-85*) и Закон Российской Федерации от 14.07.1992 N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации".

Пунктом 1.2 СниП 3.01.01-85* предусмотрено, что до начала выполнения строительно-монтажных, в том числе подготовительных, работ на объекте заказчик обязан получить в установленном порядке разрешение на выполнение строительно-монтажных работ. Выполнение работ без указанного разрешения запрещается.

Приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 03.06.1992 N 131 "О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ" утверждено Примерное Положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения разрешение на выполнение строительно-монтажных работ по объектам производственного и непроизводственного назначения выдается заказчику (застройщику) на основании решения территориальных органов исполнительной власти о строительстве (реконструкции, расширении) объекта. Разрешение выдается органами Государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации (Госархстройнадзора России), а в городах и районах, где они отсутствуют - органами архитектуры и градостроительства.

Судом первой инстанции установлено, что все имеющиеся объекты капитального строительства, стоят на государственном кадастровом учете и обладают следующими уникальными характеристиками: - здание мастерской кадастровый номер: 26:08:000000:949, назначение: нежилое здание, площадь: 424,3 кв.м, этажность: 1, год постройки: 1992 г., расположенное по адресу: Ставропольский край, р-н Петровский, г. Светлоград, территория в границах землепользования колхоза-племзавода "Колхоз";

- бытовой корпус кадастровый номер: 26:08:000000:925, назначение: нежилое здание, площадь: 66,7 кв.м, этажность: 1, год постройки: 1991 г., расположенное по адресу: Ставропольский край, р-н Петровский, г. Светлоград, территория в границах землепользования колхоза-племзавода "Колхоз"; - административное здание, кадастровый номер: 26:08:000000:1482, назначение: нежилое здание, площадь: 65,8 кв.м, этажность: 1, год постройки: 1993 г., расположенное по адресу: Ставропольский край, р-н Петровский, г. Светлоград, территория в границах землепользования колхоза-племзавода "Колхоз"; - весовая, кадастровый номер: 26:08:000000:1028, назначение: нежилое здание, площадь: 31,3 кв.м, этажность: 1, год постройки: 1992 г., расположенное по адресу: Ставропольский край, р-н Петровский, г. Светлоград, территория в границах землепользования колхоза-племзавода "Колхоз"; - склад, кадастровый номер: 26:08:000000:926, назначение: нежилое здание, площадь: 1625,9 кв.м, этажность: 1, год постройки: 1993 г., расположенное по адресу: Ставропольский край, р-н Петровский, г. Светлоград, территория в границах землепользования колхоза-племзавода "Колхоз"; - склад, кадастровый номер: 26:08:040201:239, назначение: нежилое здание, площадь: 860,3 кв.м, этажность: 1, год постройки: 1992 г., расположенное по адресу: Ставропольский край, р-н Петровский, г. Светлоград, территория в границах землепользования колхоза-племзавода "Колхоз"; - склад, кадастровый номер: 26:08:000000:948, назначение: нежилое здание, площадь 54,3 кв.м, этажность: 1,год постройки: 1992 г., расположенное по адресу: Ставропольский край, р-н Петровский, г. Светлоград, территория в границах землепользования колхоза-племзавода "Колхоз".

В подтверждение года постройки всех объектов капитального строительства предпринимателем представлены кадастровые паспорта от 16.12.2011, выданные МКУ "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Петровском муниципальном районе Ставропольского края". Данные объекты недвижимости с указанными характеристиками и годами ввода в эксплуатацию внесены в Единый государственный реестр недвижимости и до настоящего времени не сняты с учета. Сведения о внесенных уникальных характеристиках объектов недвижимости не обжалованы ни полностью, ни в какой-либо части.

Из технического паспорта на объекты недвижимости, составленного ГУП СК "Крайтехинвентаризация", представленного суду по определению об истребовании доказательств, следует, что объекты капитального строительства строительством были завершены в 1991 - 1993 годах и названные выше обязанности не могли быть возложены на предпринимателя в силу отсутствия таких правовых норм в период строительства.

Ссылка управления на единую форму разрешения на строительство, которая была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 N 698, не может быть признана обоснованной при строительстве объектов в 1991-1993 годах.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях Президиума от 24.01.2012 N 12048/11, от 25.09.2012 N 5698/12, от 01.07.2014 N 4240/14, от 05.06.2012 N 238/12, здания, строения и сооружения нежилого назначения, построенные до 01.01.1995, в силу закона не могут быть признаны самовольными постройками.

Приказом Минстроя РФ от 03.06.1992 "О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ" утверждено примерное положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, предусмотревшее аналогичное право названных органов.

Однако указанный приказ не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и потому не может применяться как нормативный правовой акт.

Кроме того, ведомственные нормативные правовые акты, ограничивающие права граждан и юридических лиц, могут быть изданы только в соответствии с федеральным законом.

Согласно статье 72 ГрК РФ законы и иные нормативные акты в области градостроительства, действующие на территории РФ, применяются, если они не противоречат данному Кодексу. Ведомственные нормативные правовые акты, ограничивающие права граждан и юридических лиц могут быть изданы только в соответствии с федеральным законом, в связи с этим положения СНиП 3.01.04-87 Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения" и другие нормативные правовые акты в части выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ не подлежат применению" (такая правовая позиция изложена в Определении Верховного суда Российской Федерации от 01.09.2004 N 71-Г04-19).

При этом судом установлено, что статья 53 Земельного кодекса РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1) была предпринимателем исполнена, что подтверждается постановлением N 312 от 06.10.1992.

Редакция пункта 1.2 Строительных норм и правил 3.01.01-85* "Организация строительного производства", на которую ссылается управление начала действовать после возведения объектов, а именно с 01.04.1995.

Таким образом, в период возведения предпринимателем спорных объектов недвижимости обязанностей по получению разрешения для строительства производственных зданий не имелось, орган, который бы был уполномочен выдавать данные разрешения на строительство на объекты недвижимости производственного назначения, расположенные за границами города и при этом не входящие в границы муниципального образования какой-либо поселковой (сельской) администрации не определен.

Из изложенного выше судом сделан вывод о том, что у управления отсутствовали основания для привлечения предпринимателя к административной ответственности в связи с отсутствием надлежащих доказательств в деле об административном правонарушении, свидетельствующих о наличии в действиях предпринимателя объективной стороны вмененного правонарушения.

Административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение установленного порядка строительства объектов капитального строительства, возложенное на нарушителя законом, то есть является длящимся.

Проведение строительного контроля текущей деятельности по строительству (реконструкции) регулируется нормами статьи 53 ГрК РФ и специальными подзаконными актами. Согласно части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Исходя из толкования названных норм, лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено.

В рассматриваемом случае вмененное предпринимателю нарушение не могло быть устранено им в ходе производства строительных работ, а также по их завершении, поскольку нормами градостроительного законодательства Российской Федерации не установлены возможность и процедура выдачи такого разрешения на возводимый или уже возведенный объект.

Исходя из вышеприведенных нормативных положений и официального их толкования, судом установлено, что длительное невыполнение предпринимателем установленного законом порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) было прекращено фактом окончания строительных работ (возведением оконченного объекта строительства).

Вывод суда первой инстанции о том, что предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса длящееся правонарушение, выраженное в длительном неисполнении предпринимателем возложенной на него законом обязанности по получению разрешения на строительство и по производству строительных работ без соответствующего разрешения, прекращено предпринимателем в момент окончания производства этих работ - фактом возведения объекта завершенного строительства (в 1993 году), соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 03.07.2018 по делу N А42-4076/2017.

При вышеуказанных обстоятельствах, постановление от 10.08.2017 N 262-Д вынесено управлением за пределами годичного срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, что является безусловным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным и его отмены. При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование предпринимателя.

Таким образом, апелляционный суд не находит оснований для отмены состоявшегося судебного решения, поскольку существенные для дела обстоятельства установлены в полном объеме, доводы апелляционной жалобы были предметом исследования суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.03.2019 по делу N А63-13905/17

оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева И.А. Цигельников