Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2019 г. N 09АП-29276/19

г. Москва

16 июля 2019 г.

Дело N А40-299985/18

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 июля 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Т.Б.Красновой,

судей:	И.А. Чеботаревой, В.А. Свиридова,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания А.О. Казнаевым,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФГБУК АУИПИК на решение Арбитражного суда г. Москвы от 15.03.2019 по делу N А40-299985/18, принятое судьей Л.А. Дранко,

по заявлению ФГБУК АУИПИК

к 2 региональному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве

об оспаривании предписания от 10.04.2018 N 72/1/1 об устранении нарушений, предписания от 08.11.2018 N 452/1/1 об устранении нарушений

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от заинтересованного лица:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" (далее - заявитель, ФГБУК АУИПИК) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением ко 2 региональному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве об оспаривании предписания от 10.04.2018 N 72/1/1 об устранении нарушений, предписания от 08.11.2018 N 452/1/1 об устранении нарушений.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 15.03.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" обратилось в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Стороны, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения дела, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность и обоснованность принятого решения проверены судом в отсутствии представителей сторон в соответствии со статьями 156, 266, 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, пришел к следующим выводам.

Как следует из обстоятельств дела, 2 региональным отделом надзорной деятельности и профилактической работы Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве (далее - Региональный отдел МЧС) 10 апреля 2018 года проведена плановая выездная проверка по пожарному надзору объекта федерального недвижимого имущества, закрепленного за Агентством на праве оперативного управления, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Спиридоновка, д. 3/5, корп. 1 (далее - Объект). По результатам проверки Региональным отделом МЧС вынесено предписание от 10.04.2018 года об устранении выявленных нарушений.

Региональным отделом МЧС 08.11.2018 года проведена внеплановая выездная проверка по пожарному надзору Объекта, по результатам которой Региональным отделом МЧС составлен акт проверки и вынесено предписание от 08.11.2018 года об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с указанными предписаниями, заявитель обратился в суд. Заявитель считает, что Региональным отделом МЧС допущены грубые нарушения требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", влекущие недействительность результатов проверки. Кроме того, выданные предписания заявитель считает неисполнимыми.

Аналогичные доводы заявлены в апелляционной жалобе.

Суд, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия допущенных Региональным отделом МЧС нарушений при проведении проверок и законности выданного предписания.

Апелляционная коллегия, исследовав обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства, считает возможным не согласиться с выводами суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Согласно части l статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 указанного Кодекса).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон о защите прав юридических лиц).

Данным Федеральным законом установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу пункта 17 части 4 статьи 1 названного Федерального закона особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

Частью 1 статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон о пожарной безопасности) установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона о защите прав юридических лиц с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.

Заявитель считает, что при проведении проверки контролирующим органом допущены грубые нарушения требований Федерального закона N 294-ФЗ: проверки не согласованы с органами прокуратуры; руководитель или иное должностное лицо юридического лица не ознакомлен с документами, являющимися основаниями для проведения проверки; проверка проведена с нарушением установленного срока.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В силу пункта 1 части 2 статьи 10 указанного закона, а также пункта 1 статьи 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Согласно частям 4, 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, Законом N 294-ФЗ не предусмотрена необходимость согласования контролирующим органом проведения проверки исполнения выданного им ранее предписания и срока его исполнения.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся в соответствии с утвержденными органами прокуратуры планами.

В силу части 7 статьи 9 указанного Закона Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года.

В соответствии с пунктом 7.2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ ежегодные планы проведения плановых проверок размещаются федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах в сети "Интернет".

Согласно пункту 6 Распоряжения о проведении плановой выездной проверки в отношении ФГБУК АУИПИК от 27.02.2018 N 72 проверка проводится в соответствии с целью выполнения ежегодного плана проведения плановых проверок, размещенного на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ, МЧС России в сети "Интернет".

Поскольку доказательств, опровергающих размещение плана проверок в сети Интернет заявителем не представлено, оснований для вывода о нарушении требований Федерального закона N 294-ФЗ в данной части не имеется.

В соответствии с частью 16 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

В силу части 1, пункта 1 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ нарушение требований, предусмотренных частью 16 статьи 10 названного Федерального закона (в части срока уведомления о проведении проверки), относится к грубым нарушениям установленных требований к организации и проведению проверок, влекущим признание результатов проверки незаконными.

Как установлено судом первой инстанции, подтверждается распоряжением о проведении проверки от 05.10.2018 N 452 (т.1 л.д.14 оборот) и не опровергнуто заявителем, копия распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ФГБУК АУИПИК была заблаговременно вручена в канцелярию юридического лица по адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц, в связи с чем доводы заявителя о том, что руководитель или иное должностное лицо юридического лица не ознакомлен с документами, являющимися основаниями для проведения проверки, являются необоснованными.

Апелляционным судом также отклоняются доводы ФГБУК АУИПИК о нарушении срока проведения внеплановой проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ срок проведения внеплановой проверки не может превышать двадцать рабочих дней.

Согласно распоряжению о проведении внеплановой проверки от 05.10.2018 N 452 срок проверки установлен с 11 октября 2018 по 08 ноября 2018 г.

В силу части 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме.

Согласно акту проверки от 08.11.2018 N 452 проверка в отношении ФГБУК АУИПИК проводилась с 12.10.2018 по 08.11.2018, т.е. не более 20 рабочих дней.

Таким образом, нарушений требований Федерального закона N 294-ФЗ контролирующим органом не допущено.

Заявитель также считает, что выданное предписание является неисполнимым, поскольку здание является объектом культурного наследия.

Отклоняя указанные доводы, суд первой инстанции обоснованно исходил, в том числе из следующего.

Согласно совместному распоряжению Минкультуры России и Минимущества России от 22.12.2000 N 429/1367-р памятник культуры с наименованием: "Палаты "Гранатный двор", XVII в.", расположенный по адресу: г. Москва, ул. Спиридоновка, д. 3/5, стр. 1, (далее - Объект) вошёл в перечень памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения, подлежащих закреплению на праве оперативного управления за ГУ "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" Министерства культуры Российской Федерации.

Распоряжением Территориального управления от 26.02.2014 N 157 Объект был закреплен на праве оперативного управления за Агентством.

На здание по адресу: г. Москва, ул. Спиридоновка, д. 3/5, стр. 1, общей площадью 866,4 кв. м, зарегистрировано право оперативного управления, запись регистрации от 25.04.2014 N 77-77-12/023/2014-494.

В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - ФЗ N 73) объект культурного наследия возникает в результате исторических событий, представляет определенную ценность и является источником информации о зарождении и развитии культуры.

Отдельную группу объектов культурного значения составляют памятники - постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями, в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни и т. д. Пользование ими как при богослужении, так и в культурных целях (в случае, если в здании, например, церкви, располагается музей) связано с массовым пребыванием людей, а значит, с обязанностью государства обеспечить безопасность таких объектов, в том числе пожарную.

Сохранение неизменности облика и интерьера памятников - одна из приоритетных задач органов власти, с учетом ее выстраивается правовое регулирование таких объектов, которое имеет определенную специфику.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ от 25.06.2011 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно статье 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, обязаны: не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен; обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия.

Статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предусмотрена обязанность соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Как верно указал суд, современные нормативные документы по пожарной безопасности предъявляют высокие требования к объектам капитального строительства, к числу которых относятся и объекты культурного наследия исторической постройки, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, являющиеся подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) предусмотрено, что в отношении объектов защиты, введенных в эксплуатацию до вступления в силу положений настоящего Закона, устанавливающих более высокие требования пожарной безопасности (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Закона), применяются ранее действовавшие требования. В отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования этого Закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Согласно части 3 статьи 80 Закона N 123-ФЗ при изменении функционального назначения зданий, сооружений, строений или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должно быть обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, установленных в соответствии с названным Законом применительно к новому назначению этих зданий, сооружений, строений или помещений.

В соответствии с частью 2 статьи 78 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" для зданий, сооружений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, на основе требований настоящего Федерального закона должны быть разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Согласно пункту 1 оспариваемого предписания ФГБУК АУИПИК не разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

В силу пунктом 2 и 3 предписания заявителем не проводятся проверки огнезащитной обработки в нарушение Правил противопожарного режима в РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (далее - ППР), а также в полу коридора 2 этажа имеется перепад высот менее 45 см. без устройства пандуса (при выходе из лестницы чердака) в нарушение пункта 33 ППР, пункта 4.3.4 СП 1.13130.2009, пункта 6.28 СНиП 21-01-97*.

Таким образом, требование пункта 1 предписания соответствует положениям части 2 статьи 78 Федерального закона N 123-ФЗ; требования контролирующего органа, изложенные в пунктах 2 и 3 предписания, имеют не конструктивный, а режимно-эксплуатационный характер, в связи с чем в силу положений вышеуказанных нормативных актов подлежат выполнению заявителем.

С учетом изложенного, оснований для признания предписания неисполнимым не имеется.

Нарушений прав и законных интересов, а также создания препятствий для осуществления им предпринимательской деятельности, незаконного возложения каких-либо обязанностей ФГБУК АУИПИК не представлено.

С учетом изложенного, апелляционная коллегия считает, что у суда первой инстанции не имелось оснований для признания оспариваемых предписаний недействительными.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, свидетельствуют о несогласии с выводами суда первой инстанции, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, повлияли бы на их обоснованность и законность либо опровергли выводы суда. Существенных нарушений норм материального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или допущенной судебной ошибке, апелляционной коллегией не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 15.03.2019 по делу N А40-299985/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Б.Краснова

Судьи

И.А. Чеботарева В.А. Свиридов