Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2019 г. N 13АП-12591/19

г. Санкт-Петербург

18 июля 2019 г.

Дело N А56-158797/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 июля 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Протас Н.И., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Хариной И.С.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен

от ответчика: не явился. извещен

от 3-го лица: 1) не явился, извещен; 2) Берсенева В.В. по дов. от 15.04.2019;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-12591/2019) Администрации муниципального образования Шлиссельбургское городское поселение Кировского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.03.2019 по делу N А56-158797/2018 (судья Мильгевская Н.А.), принятое

по заявлению: Администрации муниципального образования Шлиссельбургское городское поселение Кировского муниципального района Ленинградской области

к Управлению Федеральной Антимонопольной службы по Ленинградской области

3-и лица: МУП "Центр ЖКХ"; Акционерное общество "Ленинградская областная теплоэнергетическая компания"

об оспаривании решения и предписания

установил:

Администрация муниципального образования Шлиссельбургское городское поселение Кировского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения N Р/04/88 и предписания N П/04/13, вынесенных 27.09.2018 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Управление).

Определением суда от 21.12.2018 в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Муниципальное унитарное предприятие муниципального образования Шлиссельбургское городское поселение муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области "Центр ЖКХ" (далее - Предприятие), акционерное общество "Ленинградская областная теплоэнергетическая компания" (далее - Общество).

Решением суда от 21.03.2019 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Администрация просит решение суда отменить, ссылаясь на неполное установление судом обстоятельств дела и неправильное применение норм материального права. По мнению подателя жалобы, судом не принято во внимание, что передача прав на объекты теплоснабжения осуществляется только по концессионному соглашению, тогда как УФАС предписано провести конкурентные процедуры на право заключения договора аренды.

Третьим лицом - Обществом представлены письменные объяснения, в которых поддержаны доводы апелляционной жалобы. УФАС и предприятие отзыв на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители остальных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии с правилами статей 156, 266 АПК РФ.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Судом первой инстанции установлены и материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

Предприятием и Обществом заключен договор аренды от 01.09.2017 N 1, по условиям которого Предприятие передало в аренду Обществу поименованное в пункте 1.1. договора муниципальное имущество (котельные и тепловые сети), находящееся в хозяйственном ведении Предприятия, на период с 01.09.2017 по 30.09.2017.

Имущество передано в аренду с разрешения Администрации на основании постановления от 31.08.2017 N 324.

Дополнительным соглашением от 30.09.2017 N 1 стороны изменили срок договора аренды, установив, что "Имущество передается арендатору с 01.09.2017 по 31.07.2018", действие соглашения распространено на отношения, возникшие с 01.09.2017.

Антимонопольный орган, усмотрев в действиях Администрации и Предприятия нарушение антимонопольного законодательства (части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), 14.11.2017 вынес предупреждение N ПД/04/21, которым указал на необходимость в срок до 30.11.2017 осуществления мероприятий, направленных на расторжение договора аренды и проведения конкурентных процедур на право заключения договоров аренды муниципального имущества, принадлежащих на праве хозяйственного ведения Предприятию.

Предупреждение было оспорено в судебном порядке, судебными актами трех инстанции в рамках дела N А56-103262/2017 указанное предупреждение признано законным и обоснованным.

По истечении срока исполнения указанного предупреждения (с учетом срока его продления) антимонопольным органом в отношении Администрации возбуждено дело N 1-024-А/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела Управлением принято решение от 27.09.2018, которым в действиях Администрации и Предприятия констатировано нарушение части 1 статьи 15 и частей 1, 3 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в даче органом местного самоуправления согласия на передачу Предприятием имущества (объектов теплоснабжения), закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, в аренду Обществу, а также заключение Предприятием и Обществом дополнительного соглашения к договору аренды от 01.09.2017 N 1 на срок более 1 месяца без проведения публичных процедур (торгов).

Согласно предписанию от 27.09.2018 Администрации и Предприятию в срок до 20.12.2018 надлежит прекратить действия (бездействия), содержащие нарушение антимонопольного законодательства путем осуществления мероприятий, направленных на расторжение заключенного между Предприятием и Обществом договора аренды от 01.09.2017 N 1 (с учетом наличия дополнительного соглашения); проведения конкурентных процедур на право заключения договора аренды муниципального имущества (объектов теплоснабжения), принадлежащих на праве хозяйственного ведения Предприятию.

Администрация оспорила решение и предписание Управления в судебном порядке.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, указав на законность оспариваемых ненормативных актов, в том числе, с учетом выводов, содержащихся в судебных актах по делу N А56-103262/2017.

Повторно рассмотрев дело, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 1 Закона о защите конкуренции он определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1).

Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, или организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Закрепленные в части 1 статьи 15 Закона запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (властных) инструментов.

Согласно пункту 1 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В силу пункта 2 статьи 125 и пункта 2 статьи 215 названного Кодекса от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пунктом 3 статьи 215 ГК РФ установлено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно абзацу пятому пункта 1 статьи 216 этого же Кодекса право хозяйственного ведения относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества.

В силу статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

При этом из норм, содержащихся в статье 51 Закона N 131-ФЗ и статье 209 ГК РФ, следует, что собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе соблюдать установленные этими законами и нормативными актами ограничения.

В частности, такие ограничения установлены Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее -Закон N 190-ФЗ, Закон о теплоснабжении).

В силу части 1 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

Как видно из материалов дела, муниципальное имущество - объекты теплоснабжения), принадлежащее на праве хозяйственного ведения муниципальному унитарному предприятию, передано им в аренду с согласия органа местного самоуправления, без проведения конкурентных процедур.

Таким образом, следует признать обоснованными выводы УФАС и суда первой инстанции о том, что Администрацией и Предприятием нарушен установленный антимонопольным законодательством запрет, что не оспаривается названными лицами. Таким образом, у суда первой инстанции не имелось оснований для признания недействительным решения УФАС, которым установлены приведенные выше обстоятельства, и констатировано вмененное Администрации и Предприятию нарушение.

Вместе с тем, апелляционный суд не может согласиться с обжалуемым судебным актом в части вывода о законности выданного антимонопольным органом предписания, ввиду следующего.

В силу пункта 1 части 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды в отношении муниципального имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения муниципальным унитарным предприятиям, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Указанный в части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (часть 2 статьи 17.1 Закона).

Как верно указал суд первой инстанции, с момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 28.1 Закон о теплоснабжении).

Согласно части 3 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет, либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

На основании части 5 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ договоры аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам проведения конкурсов на право заключения этих договоров в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, указанных в конкурсной документации и в заявках на участие в таких конкурсах, поданных участниками торгов, с которыми заключаются эти договоры, за исключением случая, предусмотренного статьей 28.5 Закона о теплоснабжении.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 данного закона.

Как видно из материалов дела, ни антимонопольным органом, ни судом первой инстанции не установлены обстоятельства, позволяющие сделать вывод о том, что в отношении спорного муниципального имущества подлежат применению правила о заключении договора аренды (как указано в предписании УФАС), а не концессионного соглашения.

Целями Закона о концессионных соглашениях являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Закон N 115-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения (статья 1 Закона N 115-ФЗ).

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (часть 1 статьи 3 Закона N 115-ФЗ).

По общему правилу концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения. Исключения составляют случаи, предусмотренные статьей 37 Закона N 115-ФЗ (часть 1 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях).

В силу пункта 11 части 1 статьи 4 Закона N 115-ФЗ (в редакции, действовавшей до внесения изменений Законом N 275-ФЗ) объектами концессионного соглашения являются системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты тепло-, газо- и энергоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социального обслуживания граждан.

Приведенные положения Закона N 115-ФЗ свидетельствуют о различии форм передачи муниципального имущества - концессионного соглашении и аренды.

Имеющиеся в материалах дела документы содержат сведения, позволяющие сделать вывод о том, что в отношении спорного муниципального имущества может быть заключено только концессионное соглашение, применительно к правилам части 3 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ. Однако данные обстоятельства антимонопольным органом не исследовались, ибо выводы УФАС, как следует из принятого им решения, основаны лишь на судебных актах по делу N А56-103262/2018.

Вместе с тем, оспариваемым предписанием УФАС, под угрозой привлечения к административной ответственности, предписано провести конкурентные процедуры на право заключения именно договора аренды, что нельзя признать законным.

Ссылки суда первой инстанции на постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.10.2018 по делу N А56-103262/2017, в котором оспаривалось предупреждение УФАС от 14.11.2017 N ПД/04/21, по мнению апелляционного суда, ошибочны, поскольку применительно к предмету спора, рассмотренному в рамках данного дела, УФАС, и судами установлено лишь наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. Установление же фактических обстоятельств вмененного нарушения, сбор доказательств осуществляется в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, о чем также указано в постановлении АС СЗО по названному делу, отклонившего доводы Администрации о принятии мер к заключению концессионного соглашения, как направленные на установление факта нарушения антимонопольного законодательства.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.03.2019 по делу N А56-158797/2018 отменить в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 27.09.2018 N П/04/13.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 27.09.2018 N П/04/13.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.03.2019 по делу N А56-158797/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

Н.И. Протас Е.А. Сомова