Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2019 г. N 15АП-10281/19

город Ростов-на-Дону

29 июля 2019 г.

дело N А53-42537/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Ильиной М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Мируковой Я.Ю.,

при участии:

от Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону - Голубова Н.Н. по доверенности от 18.01.2019 N 18/11, паспорт;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - Шолохова В.Е. по доверенности от 20.06.2019 N 54, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 23.05.2019 по делу N А53-42537/2018, принятое судьей Пименовым С.В.,

по заявлению Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьих лиц: муниципального унитарного предприятия специализированных коммунальных услуг г. Ростова-на-Дону, индивидуального предпринимателя Бекетовой Анны Владимировны

о признании недействительным предупреждения о прекращении бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства,

УСТАНОВИЛ:

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) о признании недействительным предупреждения о прекращении бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства от 05.12.2018 N 23384/04.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 23.05.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что по результатам прокурорской проверки Заместитель главного государственного инспектора Ростовской области Управления Росреестра по Ростовской области не установил признаков административного правонарушения по обстоятельствам, установленным прокуратурой. Факт наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства - бездействия со стороны ДИЗО отсутствует, поскольку Департамент не является специальным отраслевым (функциональным) органом, которому подведомственно МУП СКУ, деятельность которого должен контролировать исключительно Департамент ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представители МУП специализированных коммунальных услуг г. Ростова-на-Дону, ИП Бекетовой А.В. в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 28.09.2018 прокуратурой Ворошиловского района г.Ростова-на-Дону в результате проверки законности распоряжения муниципальным имуществом на территории Северного городского кладбища по адресу: г.Ростов-на-Дону, ул.Орбитальная, 1 установлено, что в отсутствие правоустанавливающих документов данное административное здание, равно как и земельный участок, на котором расположено здание, принадлежащее МУП "СКУ", используется индивидуальным предпринимателем Бекетовой А.В. для реализации надгробий.

Материалы проверки прокуратуры Ворошиловского района г.Ростова-на-Дону направлены в адрес Департамента, Управление Росреестра по Ростовской области, в Управление для принятия мер реагирования в соответствии с имеющимися полномочиями.

Управление, рассмотрев материалы прокуратуры Ворошиловского района г.Ростова-на-Дону, 05.12.2018 выдало Департаменты предупреждение о прекращении бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Полагая, что предупреждение Управления от 05.12.2018 не соответствует закону, Департамент обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, предупреждение Управления от 05.12.2018 является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях, утверждённый президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016).

В соответствии со статьёй 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе, функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

На основании части 1 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее -предупреждение).

Согласно части 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение выдаётся лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлён антимонопольным органом. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трёх дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

В силу пункта 2.2 Приказа Федеральной антимонопольной службы РФ "Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства" от 22.01.2016 года N 57/16 предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В силу правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при оспаривании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Федерального закона N 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия, либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ и утверждённого приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 "Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства" (Зарегистрировано в Минюсте России 08.04.2016 N 41723).

Как следует из материалов дела, по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Орбитальная, 1 расположено здание, принадлежащее МУП "СКУ".

28.09.2018 прокуратурой Ворошиловского района г.Ростова-на-Дону в результате проверки законности распоряжения муниципальным имуществом на территории Северного городского кладбища по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул.Орбитальная, 1 индивидуальным предпринимателем Бекетовой А.В. используется здание и земельный участок, на котором расположено здание МУП "СКУ", для реализации надгробий.

Из материалов прокуратуры Ворошиловского района г.Ростова-на-Дону следует, что факт использования индивидуальным предпринимателем Бекетовой А.В. имущества МУП "СКУ", подтверждается товарными чеками и квитанциями, содержащие указание на реквизиты индивидуального предпринимателя Бекетовой А.В.

В материалы дела представлен агентский договор от 01.10.2018, заключённый МУП "СКУ", как агентом и индивидуальным предпринимателем Бекетовой А.В., как принципалом (л.д. 129-132). Согласно названному договору, МУП "СКУ" приняло на себя обязательства совершать от имени и за счёт индивидуального предпринимателя Бекетовой А.В. действия по поиску покупателей и дальнейшей реализации товаров ритуального назначения и ритуальных памятников, а индивидуальный предприниматель Бекетова А.В. приняла обязательство уплатить МУП "СКУ" вознаграждение за оказываемые услуги.

Апелляционной коллегией отклоняется довод заявителя о том, что он является ненадлежащим субъектом, которому выдано предупреждение, в виду следующего.

Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.211 N 138 утверждено положение о Департаменте, пунктом 2.1 которого установлено, что основными задачами Департамента, в частности, являются: управление и распоряжение объектами муниципальной собственности в порядке установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления г. Ростова-на-Дону; управление и распоряжение земельными участками в пределах городской черты в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления г.Ростова-на-Дону.

Пунктом 2.3 названного положения установлено, что в соответствии с основными задачами Департамент осуществляет муниципальный земельный контроль: 1) осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах городского округа - муниципального образования "Город Ростова-на-Дону", требований законодательства, в том числе: о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка объектами недвижимости, за исключением земель, имеющих вид разрешенного использования "индивидуальная жилая застройка, садовые, огородные, дачные участки", "городские леса"; о недопущении использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, за исключением земель, имеющих вид разрешенного использования "индивидуальная жилая застройка, садовые, огородные, дачные участки", "городские леса".

Пунктом 1.5, 1.6 и 1.7 Устава МУП "СКУ" определено, что собственником имущества является муниципальное образование город Ростова-на-Дону, а учредителем - Департамент.

Правомочия собственника имущества МУП "СКУ" осуществляются Департаментом и Департаментом жилищно-коммунального хозяйства г.Ростова-на-Дону.

Суд правомерно посчитал обоснованным вывод Управления о том, что Департамент является надлежащим лицом, которому выдано предупреждение в целях недопущения запретов, установленных Федеральным законом N 135-ФЗ.

Статьёй 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлено запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Департаментом в материалы дела представлены сведения о проведении 20.02.2018, 12.11.2018 и 27.11.2018 обследования по адресу: г.Ростов-на-Дону, ул.Орбитальная, 1, в ходе которых не установлен факт нарушения порядка пользования муниципальным нежилым помещением.

Доказательства отсутствия нарушений по состоянию на 28.09.2018, заявителем в материалы дела не представлены.

Из текста оспариваемого предупреждения следует, что Департаменту предложено в силу пункта 2.3.2 Положения о Департаменте и в случае необходимости: выдать предписание об устранении нарушений требований законодательства; согласовать или отказать в согласовании сделок с указанным недвижимым имуществом с учётом требований действующего федерального законодательства за использованием муниципального имущества переданного МУП "СКУ" на праве хозяйственного ведения в целях недопущения его использования третьими лицами в нарушение требований, установленных действующим законодательством.

В силу названных выше норм, Департамент располагал достаточными полномочиями по соблюдению порядка пользования муниципальным имуществом.

Доказательства, опровергающие результаты проверки, проведённой 28.09.2018 прокуратурой Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону, Департаментом в материалы дела не представлены.

В связи с изложенным апелляционной коллегией не принимается довод Департамента об отсутствии фактов нарушения порядка пользования имуществом.

Таким образом, суд пришёл к правильному выводу о том, что предупреждение Управления от 05.12.2019 соответствует положениям Федерального закона N 135-ФЗ и не нарушает прав и законных интересов Департамента при осуществлении заявителем своей деятельности.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Основания для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.05.2019 по делу N А53-42537/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Ильина