Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 2 августа 2019 г. N 05АП-4630/19

г. Владивосток

02 августа 2019 г.

Дело N А51-4815/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 31 июля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 августа 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей Е.Л. Сидорович, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Т.Васильевой

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Надеждинского муниципального района,

апелляционное производство N 05АП-4630/2019

на решение от 20.05.2019

судьи Н.А.Плехановой

по делу N А51-4815/2019 Арбитражного суда Приморского края

по иску Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170)

к Администрации Надеждинского муниципального района (ИНН 2521001247, ОГРН 1022501062088); обществу с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" (ИНН 2521002201, ОГРН 1062502015894)

о признании конкурса и договора недействительными,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю - Туренко М.С., доверенность от 15.01.2019, сроком до 31.12.2019 года, служебное удостоверение,

от Администрации Надеждинского муниципального района - представитель не явился,

от ООО "Надеждинская ритуальная служба - представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - истец, антимонопольный орган, УФАС по Приморскому краю) обратилось в арбитражный суд с исковыми требованиями к Администрации Надеждинского муниципального района (далее - Администрация) и обществу с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" (далее - ООО "Надеждинская ритуальная служба") о признании недействительными конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, оформленного протоколом оценки и сопоставления заявок от 14.03.2018, а также заключенного ответчиками договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района N 18 от 28.03.2018.

Решением от 20.05.2019 исковые требования УФАС по Приморскому краю удовлетворены, спорный конкурс признан недействительным. Этим же решением суд признал недействительным спорный договор, заключенный между Администрацией Надеждинского муниципального района и ООО "Надеждинская ритуальная служба".

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 20.05.2019, Администрация просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований антимонопольного органа.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ответчик полагает, что наделение органом местного самоуправления коммерческих организаций или индивидуальных предпринимателей статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на конкурсной основе не противоречит положениям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Администрация указывает, что ее действия, связанные с наделением ООО "Надеждинская ритуальная служба" полномочиями принимать решения о выделении земельных участков для захоронения на территории муниципальных кладбищ являются правомерными и не нарушающими действующего законодательства.

По мнению заявителя жалобы, истцом не представлено доказательств проведения конкурса с нарушением установленных законом правил и нарушения действиями Администрации при проведении конкурса прав юридических и физических лиц.

УФАС по Приморскому краю в представленном в материалы дела в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) письменном отзыве и дополнениях к нему, поддержанныхв судебном заседании его представителем, с доводами апелляционной жалобы не согласно по основаниям указанным в отзывах, считает решение суда законным и обоснованным, принятым при правильном применении норм материального и процессуального права, просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Администрация Надеждинского муниципального района, ООО "Надеждинская ритуальная служба, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 159, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

21.12.2018 в УФАС по Приморскому краю поступило обращение от Хардина А.Ю. с просьбой о проведении проверки законности проведения конкурса о присвоении ООО Надеждинская ритуальная служба" статуса "Специализированной службы по вопросам похоронного дела".

УФАС по Приморскому краю по результатам рассмотрения обращения хозяйствующего субъекта, указывающего о препятствовании в осуществлении им деятельности по оказании ритуальных услуг на общественном кладбище, расположенном в п. Тавричанка, со стороны ООО Надеждинская ритуальная служба" (ее агента ИП Глушак О.М.) установлено следующее.

Администрацией Надеждинского муниципального района приняты постановление от 06.02.2018 N 77 о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, (спорный конкурс) и постановление от 06.02.2018 N 78 об утверждении Конкурсной документации для проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.

14.03.2018 Администрацией Надеждинского муниципального района проведен конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.

Извещение о проведении конкурса, конкурсная документация, протоколы конкурса опубликованы на официальном сайте администрации http//www.nadezhdinsry.ru в разделе "Важная информация. Конкурс".

В пункте 1.2 конкурсной документации определено, что привлечение лиц к выполнению работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района осуществляется путем проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района и последующего заключения с победителем конкурса договора на срок до пяти лет, если иное не установлено федеральным и краевым законодательством, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления Надеждинского муниципального района.

В силу п. 3.1 конкурсной документации конкурс проводится с целью выбора претендента на выполнение работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.

Согласно техническому заданию, содержащемуся в приложении N 6 к конкурсной документации, конкурс проводится на выполнение следующих работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказанию ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, за счет средств исполнителя:

- благоустройство территории кладбища;

- планировка территории, раскорчёвка, подсыпка грунтом, посев газонов, вывоз строительного лома;

- ухода за зелеными насаждениями, расположенными в местах общего пользования муниципальных кладбищ, а также вдоль дорог на всей территории муниципальных кладбищ, их поливка и обновление;

- засыпка, планировка, укатка дорожек;

- содержания в исправном состоянии зданий (строений, сооружений) инженерного оборудования на территории муниципальных кладбищ, дорог, площадок, их ремонт;

- механическая и ручная очистка дренажных канав, углубление, укрепление откосов, установка лотков;

- отвод поверхностных вод во избежание подмыва могил;

- изготовление информационного щита - правила посещения кладбища, план-схемы кладбища; ремонт и благоустройство пешеходных дорожек: отсыпка щебнем, песком, систематическая уборка (не реже одного раза в неделю) на территории муниципальных кладбищ дорожек общего пользования, проходов и других участков хозяйственного назначения (кроме могил);

- установка, замена, восстановление ограждений территории кладбища;

- изготовление и установка, демонтаж и установка новых ограждений, ремонт фасадной части забора, центральных ворот ограждений, калиток при входе на территорию кладбища, чистка, покраска;

- соблюдение установленных санитарно-гигиенических и экологических требований;

- установки и ограждение контейнерных ж/б площадок для сбора мусора; установка мусорных контейнеров, своевременная их очистка и дезинфекция;

- своевременный сбор и вывоз с территории муниципальных кладбищ мусора (кроме могил);установка и обеспечение работы общественных туалетов на территории кладбищ;

- осуществление обваловки кладбища;

- благоустройство мест для отдыха посетителей;

- установка скамеек, навесов.

В пункте 1 приложения N 2 к постановлению N 78 указано, что для оценки лучших условий по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказанию ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории Надеждинского муниципального района, установлена балльная система по следующим критериям:

1. наличие помещения для приема заявок (на основании правоустанавливающих документов на помещение или договоров) на территории Надеждинского муниципального района от 0 до 20 баллов;

2. наличие персонала для оказания услуг от 0 до 20 баллов;

3. наличие специализированного транспорта, необходимого для выполнения работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказания ритуальных и иных услуг, связанных с погребением (на основании правоустанавливающего документа или договоров) от 0 до 30 баллов;

4. наличие материально-технической базы, необходимой для содержания и эксплуатации кладбищ, изготовления предметов похоронного ритуала, либо наличие договоров на изготовление или приобретение предметов похоронного ритуала от 0 до 30 баллов;

5. наличие телефонной связи для приема заявок до 0 до 15 баллов;

6. опыт (продолжительность) работы в сфере содержания и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, от 0 до 30 баллов;

7. предоставление дополнительных услуг от 0 до 10 баллов.

14.03.2018 на основании вышеуказанных постановлений Администрацией был проведен конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района. Извещение о проведении конкурса, конкурсная документация, протоколы спорного конкурса были размещены на официальном сайте ответчика - Администрации Надеждинского муниципального района http://www.nadezhdinsky.ru.

Протоколом N 2/2 оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, от 14.03.2018 были оформлены результаты спорного конкурса, победителем которого признано ООО "Надеждинская ритуальная служба".

28.03.2018 между Администрацией и ООО "Надеждинская ритуальная служба" был заключен договор N 18 на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района (далее - договор от 28.03.2018).

УФАС по Приморскому краю по результатам рассмотрения обращения хозяйствующего субъекта, выявив нарушения со стороны Администрации Надеждинского муниципального района допущенные при проведении конкурса, усмотрев наличие оснований для признания недействительным конкурса и заключенного по его результатам договора от 28.03.2018, посчитав их принятыми с нарушением положений статей 15, 17 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также положения Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", руководствуясь пунктом 6 части 1 статьи 23 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" обратилось в суд с настоящими требованиями.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе Администрации и в отзыве антимонопольного органа на нее, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов.

В соответствии со статьей 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. Оспоримая сделка может быть признана недействительной, если она нарушает права или охраняемые законом интересы лица, оспаривающего сделку, в том числе повлекла неблагоприятные для него последствия. В случаях, когда в соответствии с законом сделка оспаривается в интересах третьих лиц, она может быть признана недействительной, если нарушает права или охраняемые законом интересы таких третьих лиц.

В статье 17 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее- Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) установлен перечень возможных или наступивших последствий действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, нарушение которых является основанием для признания судом соответствующих торгов (запроса котировок, запроса предложений) и заключенных по результатам указанных процедур сделок недействительными.

Право антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд с исками о признании торгов недействительными предусмотрено подпунктом "з" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов.

Торги могут быть признаны недействительными в случае, если кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных статьей 167 ГК РФ (пункт 2 статьи 449 ГК РФ).

Согласно пункту 70 Постановления Пленума Верховного суда от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" с иском в суд о признании публичных торгов недействительными может обратиться любое заинтересованное лицо (пункт 1 статьи 449, часть 1 статьи 449.1 ГК РФ). В частности, такими лицами могут быть: участники торгов; лица, не имевшие возможности участвовать в публичных торгах из-за допущенных, по их мнению, нарушений правил их проведения; стороны исполнительного производства; судебный пристав-исполнитель; иные лица, обосновавшие свой интерес в оспаривании публичных торгов.

Из разъяснений, изложенных в информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 101 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства", следует, что лицо, обращающееся с требованием о признании торгов недействительными, должно доказать наличие защищаемого права и интереса с использованием мер, предусмотренных гражданским законодательством.

Нарушения, допущенные организатором публичных торгов, признаются существенными, если с учетом конкретных обстоятельств дела судом будет установлено, что они повлияли на результаты публичных торгов (в частности, на формирование стоимости реализованного имущества и на определение победителя торгов) и привели к ущемлению прав и законных интересов истца.

Таким образом, при рассмотрении иска о признании публичных торгов недействительными суд должен установить имели ли место нарушения проведения торгов, оценить, являются ли нарушения, на которые ссылается истец, существенными и повлияли ли они на результат торгов.

При рассмотрении иска о признании публичных торгов недействительными суд должен оценить, являются ли нарушения, на которые ссылается истец существенными и повлияли ли они на результат торгов (пункт 5 Информационного письма ВАС РФ от 22.12.2005 N 101).

Рассмотрев требования антимонопольного органа, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что проведение Администрацией конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района не соответствует части 1 статьи 15 и статьи 17 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В связи чем договор, заключенный по итогам конкурса, на основании части 2 статьи 449 ГК РФ был признан недействительным. Данные выводы апелляционный суд находит правильными исходя из следующего.

Правовое регулирование отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части планирования закупок товаров, работ, услуг, а также определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляется нормами Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки урегулированы положениями главы 6 Закона N 44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 3 части 22 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается, в том числе, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Состав нарушения пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют два обстоятельства в совокупности: действия (акты) органов власти (государственных органов и органов местного самоуправления) не основаны на нормах федеральных законов и такие действия (акты) ограничивают конкуренцию или создают угрозу конкуренции

Антимонопольные требования к торгам установлены специальной нормой Закона - статьей 17 Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 17 Закона о защите конкуренции, при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Нарушение правил, установленных настоящей статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам таких торгов, запроса котировок, запроса предложений сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Антимонопольный орган в соответствии с настоящей частью вправе обратиться в суд с иском о признании торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам таких торгов, запроса котировок, запроса предложений сделок недействительными при условии, что проведение таких торгов, запроса котировок, запроса предложений является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании изложенного и поддерживая выводы суда первой инстанции, коллегия апелляционного суда полагает, УФАС по Приморскому краю правомерно обратилось в суд с требованием о признании торгов недействительными.

В части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 306-КГ15-1652, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Соответствующий орган вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие). Данный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 17 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросы организации ритуальных услуг и содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения отнесены к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее -Закон N8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1 Закона N8-ФЗ).

Суд первой инстанции обоснованно заключил, что в соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования, не должны противоречить Закону о погребении и похоронном деле.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 25, статьи 29 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 статьи 9 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона N 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Из положений статей 9 и 10 Закона N 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона N 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

Статьей 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Следовательно, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается, а не выбирается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджетных средств.

Исходя из статьи 10 Федерального закона N 8-ФЗ погребение может осуществляться как на безвозмездной основе, так и за счет собственных средств родственников и иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению с последующим возмещением расходов в пределах размера социального пособия.

Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, родственники или иные лица вправе получить ритуальные услуги (услуги по погребению) у любого хозяйствующего субъекта, осуществляющего оказание таких услуг.

В противном случае у родственников умершего или иных лиц, взявших на себя обязанность по погребению, отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, то есть ограничиваются гражданские права последних, а также ограничивается возможность иных хозяйствующих субъектов оказывать комплекс ритуальных услуг на возмездной основе, то есть ограничивается конкуренция на товарном рынке оказания ритуальных услуг.

Статья 25 Закона о погребении и похоронном деле не предусматривает, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, и что иные юридические и физические лица лишены права заниматься такой деятельностью, в том числе не устанавливает получение права на оказание ритуальных услуг на конкурсной основе, и не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению условий проведения такого конкурса.

Из этого следует, что хозяйствующие субъекты (индивидуальные предприниматели, юридические лица различных организационно-правовых форм) имеют равные права на осуществление такой деятельностью без проведения конкурса, без заключения договора с органом местного самоуправления на право оказания ритуальных услуг.

Таким образом, проведение администрацией конкурса на право на захоронения (оказания ритуальных услуг) на возмездной основе на общественных кладбищах на территории муниципального образования, а также установление администрацией условий проведения такого конкурса, в том числе критериев отбора и определения победителя, не соответствует пунктам 1-3 статьи 9, пункту 2 статьи 25 и пункту 1 статьи 29 Закона о погребении в совокупном их применении, то есть являются незаконными.

В силу толкования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, содержащегося в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, в тех случаях, когда в соответствии с законодательством РФ требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Исходя из указанной правовой позиции Президиума ВАС РФ и Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ, непроведение торгов (конкурса/аукциона) ограничивает конкуренцию в тех случаях, когда их проведение является обязательным в соответствии с законодательством РФ.

Таким образом, в тех случаях, когда федеральный законодатель не ограничил получение права хозяйствующими субъектами осуществления деятельности на товарном рынке проведением торгов (конкурса/аукциона), их проведение органом власти не обеспечивает конкуренцию, а напротив, ограничивает ее, так как создает и может создать препятствование (ограничение) в осуществлении хозяйствующими субъектами той или иной деятельности, ограничивает и может ограничить доступ хозяйствующих субъектов к товарному рынку, в том числе, в ввиду установления не предусмотренных законодательством требований к участникам таких торгов и условий их проведения, а также учитывая то, что победителем торгов может быть признано только одно лицо (один хозяйствующий субъект).

Закон N 8-ФЗ не наделил органы власти (органы местного самоуправления) правом выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги по погребению (ритуальные услуги) и связанные с ними услуги, как на конкурсной основе, так и без проведения конкурса. Такой деятельностью вправе заниматься любой хозяйствующий субъект при наличии соответствующих материальных ресурсов, право осуществлять деятельность по организации похорон не может быть ограничено договором с органом местного самоуправления.

Право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего ритуальные услуги, принадлежит лицам, взявшим на себя обязательства по погребению. При этом установление органом местного самоуправления для таких лиц (приобретателей услуг) ограничение в выборе хозяйствующих субъектов, оказывающих такие услуги, прямо запрещено пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Закон N 8-ФЗ наделил орган местного самоуправления только обязанностью создавать (а не выбирать) специализированные службы в сфере похоронного дела исключительно для оказания гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджетных средств. Исходя из совокупного применения статьи 9 и статьи 25 Закона N 8-ФЗ специализированная служба осуществляет погребение за счет бюджетных средств.

Действие администрации в части проведения не предусмотренного Законом N 8-ФЗ конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, ограничивает конкуренцию, так как в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности, деятельность хозяйствующих субъектов по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального района ставится в зависимость от конкурента ООО "Надеждинская ритуальная служба".

Как следует из материалов дела, вышеуказанные обстоятельства подтверждаются представленными в материалы дела документами, а именно, обращением предпринимателя, которому агент ООО "Надеждинская ритуальная служба" - ИП Глушак О.М. отказывает в выдаче разрешения на захоронение и обязывает заказывать услуги по погребению у него, а также ответом ИП Федорова Б.Ф., который по договору с Обществом за свой счет выполняет работы по содержанию кладбищ, при этом уплачивая обществу за каждое погребение 1500 рублей, за разрешение на захоронение и регистрацию. Указанное свидетельствует о том, что проведении не предусмотренного законом конкурса не обеспечивает конкуренцию, а наоборот ее ограничивает. Действие Администрации в части провдени конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ не соответствует статье 17 Закона о защите конкуренции.

Позиция УФАС по Приморскому краю основывается на правовом подходе, выраженном в судебной практике (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.07.2018 N 9-АПГ18-9 и др.).

Содержание кладбищ в соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ является функцией органа местного самоуправления, следовательно, потребность в выполнении работ (оказание услуг), обеспечивающих реализацию указанной функции, то есть потребность в выполнении работ (оказание услуг) по содержанию кладбищ и их благоустройству, является муниципальной нуждой.

Как предусматривается частью 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета (часть 2 статьи 54 Закона N 131-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Исходя из этого, выбор хозяйствующего субъекта (подрядчика, исполнителя) для выполнения (оказания) работ (услуг) по содержанию кладбищ и их благоустройству должен осуществляться в порядке, предусмотренном Законом N 44-ФЗ, а сами работы, услуги финансироваться за счет средств местного бюджета.

Согласно части 1 статьи 4 Закона о контрактной системе в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая информационная система.

Частью 5 статьи 4 Закона о контрактной системе предусмотрено, что информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Пунктом 3 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23.12.2015 N 1414, информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте единой информационной системы в сети "Интернет".

Пунктом 4 Правил установлено, что официальный сайт имеет доменное имя www.zakupki.gov.ru.

Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Частью 2 статьи 7 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что открытость и прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе.

В соответствии со статьей 8 Закона N 44-ФЗ, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Из перечисленных норм следует, что надлежащим источником информации о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд является официальный сайт www.zakupki.gov.ru.

Между тем, Администрацией информация о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, то есть по выбору хозяйствующего субъекта (подрядчика, исполнителя) для выполнения указанных работ (услуг) не размещалась на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, а размещалась на официальном сайте Администрации www.nadezhdinsky.ru, что свидетельствует о ненадлежащем информационном обеспечении рассматриваемого конкурса.

Неразмещение информации о проведении конкурсов и аукционов на официальном сайте www.zakupki.gov.ru является нарушением части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, так как информационное обеспечение торгов направлено на обеспечение конкуренции при их проведении путем привлечения наибольшего числа заинтересованных лиц с целью выявления наилучшего предложения.

Ненадлежащее информационное обеспечение торгов уменьшает возможность участия в торгах потенциальных исполнителей (подрядчиков) работ (услуг) по содержанию и эксплуатации кладбищ, лишает возможности принять участие в торгах, отрицательно сказывается и может сказаться на привлечении внимания к торгам со стороны возможных (потенциальных) участников, следовательно, приводит или может привести к сокращению участников торгов.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта (часть 3 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (часть 4 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Между тем, как подтверждается конкурсной документацией, администрация одним лотом выставила на конкурс выполнение работ (услуг) по содержанию и эксплуатации кладбищ и оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, в связи с чем для оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе претенденты должны, в том числе подтвердить наличие персонала для оказания ритуальных услуг, специализированного транспорта и материально-технической базы, необходимой для оказания ритуальных услуг, и опыта работы в сфере оказания ритуальных услуг.

Согласно "Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности" (утв. Приказом Госстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) деятельность по благоустройству и содержанию кладбищ отнесена к деятельности, имеющей код ОКВЭД 81.30, а деятельность по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг - к деятельности, имеющий код ОКВЭД -96.03.

Перечисленные в конкурсной документации работы (услуги) представлены на разных товарных рынках, не связанных функционально и технологически, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы (оказать услуги).

В результате такого проведения конкурса была ограничена возможность хозяйствующих субъектов, имеющих ресурсы для выполнения работ по содержанию и благоустройству территорий, в том числе общественных кладбищ, и осуществляющих исключительно указанную деятельность, и не осуществляющих деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, участия в торгах, в том числе по причине отсутствия необходимых ресурсов для оказания ритуальных услуг, что не могло не повлиять число хозяйствующих субъектов, которые могли бы участвовать в конкурсе, и как следствие, создано ограничение доступа хозяйствующих субъектов на рынок содержания и благоустройства общественных кладбищ в границах Надеждинского муниципального района.

При указанных обстоятельствах проведение Администрацией оспариваемого конкурса и заключение по его результатам договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района не соответствуют части 1 статьи 15 и статье 17 Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в абзаце 2 пункта 8 Постановления Пленума от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Допущенные Администрацией нарушения положение Закона о защите конкуренции, Закона о контрактной системе влекут недействительность конкурса и, в силу пункта 2 статьи 449 ГК РФ, недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим спорный конкурс.

Доводы заявителя апелляционной жалобы направлены на переоценку правильно установленных судом первой инстанции выводов. Апелляционная жалоба не содержит доводов, которые не были проверены судом первой инстанции и влияли бы на правильность выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте.

Принимая во внимание вышеизложенное и в отсутствии иных доводов, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно исследовал и установил фактические обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам и правильно применил нормы материального права.

Выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд апелляционной инстанции не относит на Администрацию Надеждинского муниципального района судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 20.05.2019 по делу N А51-4815/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

Е.Л. Сидорович Т.А. Солохина