Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 2 августа 2019 г. N 08АП-7793/19

город Омск

02 августа 2019 г.

Дело N А75-6081/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 августа 2019 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рыжикова О.Ю.,

судей Ивановой Н.Е., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7793/2019) муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства и жилищно-коммунального комплекса Нефтеюганского района" на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2019 по делу N А75-6081/2019 (судья Истомина Л.С.), принятое по заявлению Службы жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к муниципальному казенному учреждению "Управление капитального строительства и жилищно-коммунального комплекса Нефтеюганского района" (ОГРН 1028601791734, ИНН 8619008352) о привлечении к административной ответственности,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

установил:

Служба жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - заявитель, Служба, административный орган) обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства и жилищно-коммунального комплекса Нефтеюганского района" (далее - заинтересованное лицо, Учреждение) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2019 по делу N А75-6081/2019 заявленные Службой требования удовлетворены, Учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что факт наличия в бездействии заинтересованного лица состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, подтверждается материалами дела, срок давности привлечения к административной ответственности соблюден, поскольку невыполнение учреждением предписания представляет собой нарушение законодательства о градостроительной деятельности, а к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности. Оснований для освобождения заинтересованного лица от административной ответственности, назначения административного штрафа ниже низшего предела или применения положений статьи 4.1.1 КоАП РФ судом первой инстанции не установлено.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Учреждение обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления заявителя.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указал на следующее:

- извещение о месте и времени составления протокола об административном правонарушении в адрес Учреждения не поступало, в связи с чем законный представитель не имел возможности дать пояснения по существу вменяемого правонарушения;

- решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу N А75-33947/2018 Учреждение привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания, следовательно, повторное привлечение к административной ответственности за одно и тоже правонарушение является недопустимым, поскольку Учреждению предоставлен недостаточный срок устранения замечаний, указанных во вновь выданном предписании;

- Учреждение предпринимало все зависящие меры по изготовлению исходной документации.

Службой представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором административный орган не согласился с доводами подателя апелляционной жалобы.

Стороны, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявили, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, в порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, установил следующие обстоятельства.

Учреждение является застройщиком, техническим заказчиком по строительству объекта капитального строительства: "Инженерная подготовка квартала В-1 сп. Сингапай Нефтеюганского района. Сети теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, электроснабжения. I, II, III очереди строительства" I очередь строительства. Сети тепловодоснабжения объектов перспективной застройки квартала В-1. I, IV этапы строительства, расположенного по адресу: Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Нефтеюганский район, сп. Сингапай.

На основании приказа Службы от 29.06.2018 N 279-02-11 (л.д. 30-33) в рамках осуществления регионального государственного строительного надзора в связи с поступившим 25.06.2018 извещением от 25.06.2018 N 34-исх-1677 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства (л.д. 20-29) Нефтеюганским отделом инспектирования Жилстройнадзора Югры в отношении Учреждения в период с 09.07.2018 по 23.07.2018 проведена проверка исполнения предписания от 23.01.2018 N 010-01/1-11, сроком исполнения до 25.06.2018 (л.д. 59-67).

Копия приказа вручена 02.07.2018 представителю Учреждения - Великому О.В., действующему по доверенности от 12.01.2018 N 47 (л.д. 34).

В ходе проверки установлено, что нарушения, указанные в предписании от 23.01.2018 N 010-01/1-11, Учреждением не устранены. Данные обстоятельства отражены в акте проверки от 23.07.2018 N 305-01-11 (л.д. 36-49).

Уведомлением от 23.07.2018 Учреждение извещено о времени и месте составления протокола. Уведомление вручено главному инженеру Милованову А.В., действующему от имени Учреждения на основании доверенности от 10.07.2018 N 83 (л.д. 17).

В связи с неисполнением Учреждением предписания от 23.01.2018 в установленный в нем срок Службой в присутствии представителя Учреждения Милованова А.В. составлен протокол об административном правонарушении от 31.07.2018 N 058-СН/18-НЮ об административном правонарушении (л.д. 9-16).

В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ на основании данного протокола Служба обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении Учрежедния к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

21.05.2019 Арбитражный суд Ханты Мансийского округа - Югры принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит основания для его отмены, исходя из следующего.

В силу части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу положений части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом установлена административная ответственность.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом указанного административного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Объективная сторона предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок осуществления государственного строительного надзора на территории Российской Федерации установлен Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение).

В силу пункта 8 Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение), государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Согласно пункту 14 Положения при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

В соответствии с частью 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано, в том числе, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Частью 3 статьи 52 ГрК РФ установлено, что лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Пунктом 22 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что технический заказчик - юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что Учреждение является застройщиком, техническим заказчиком по строительству объекта капитального строительства, в связи с чем, обязано осуществлять контроль за строительством объекта и обеспечивать его строительство в соответствии с утвержденной проектной документацией, технических регламентов, техники безопасности.

Вместе с тем, на момент проведения проверки на предмет устранения заинтересованным лицом замечаний, содержащихся в предписании от 23.01.2018 N 010-01/1-11, указанные в нем требования Учреждением не исполнены, что подтверждается актом проверки от 23.07.2018 N 305-01-11 и протоколом об административном правонарушении от 31.07.2018 N 058-СН/18-НЮ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о доказанности факта неисполнения Обществом требований предписания от 23.01.2018 N 010-01/1-11, и, как следствие, о наличии в действиях заинтересованного лица события административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что законный представитель заинтересованного лица не имел возможности дать пояснения по существу вменяемого правонарушения, несостоятельны, поскольку материалами дела повреждается, что уведомлением от 23.07.2018 Учреждение извещено о времени и месте составления протокола. Уведомление вручено главному инженеру Милованову А.В., действующему от имени Учреждения на основании доверенности от 10.07.2018 N 83 (л.д. 17); протокол об административном правонарушении от 31.07.2018 N 058-СН/18-НЮ составлен в присутствии представителя Учреждения Милованова А.В.

Вместе с тем отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В силу положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 и пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности.

В рассматриваемом случае Учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с разъяснениями, данными в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Любинский молочноконсервный комбинат" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 4.5 и частью 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Определение КС РФ от 26.03.2019 N 823-О), федеральный законодатель, предусмотрев в части 15 статьи 19.5 КоАП РФ административную ответственность, в том числе за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Из изложенных в Определении КС РФ от 26.03.2019 N 823-О разъяснений следует, что федеральным законодателем разграничены самостоятельные составы административных правонарушений, объектом посягательства которых являются нарушение законодательства о регулировании градостроительной деятельности и нарушение установленного порядка управления, что с определенностью позволяет установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.

Согласно КоАП РФ административная ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности предусмотрена главой 9 раздела 2 указанного Кодекса, в то время как заинтересованное лицо привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 19 раздела 2 КоАП РФ - административные правонарушения против порядка управления.

Объектом посягательства административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, является установленный законом порядок управления в части соблюдения сроков выполнения предписаний органа государственного строительного надзора.

Следовательно, при разрешении дел об административных правонарушениях, объектом посягательства которых является установленный порядок управления, выражающихся в невыполнении в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подлежит применению трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ - по делам об административном правонарушении, рассматриваемых судьей).

Данный вывод соответствует правовой позиции, приведенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 307-ЭС19-6325.

Исходя из положений пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 2), срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока. Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

Как следует из материалов дела, предписание от 23.01.2018 N 010-01/1-11, подлежало исполнению в срок до 25.06.2018, следовательно, трехмесячный срок давности на момент вынесения Арбитражным судом Ханты Мансийского округа - Югры решения от 21.05.2019 (резолютивная часть оглашена 14.05.2019) о привлечении Учреждения к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ истек.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 Постановления N 2, учитывая, что указанные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2019 по делу N А75-6081/2019 подлежит отмене, как принятое с неправильным применением норм материального права.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по заявлениям административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.05.2019 по делу N А75-6081/2019 отменить.

Отказать в удовлетворении заявления Службы жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к муниципальному казенному учреждению "Управление капитального строительства и жилищно-коммунального комплекса Нефтеюганского района" о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.Ю. Рыжиков

Судьи

Н.Е. Иванова А.Н. Лотов