Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2019 г. N 17АП-8775/19

г. Пермь

05 августа 2019 г.

Дело N А60-5408/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 05 августа 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 августа 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гладких Е.О.,

судей Муравьевой Е. Ю., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии:

от акционерного общества "ЮТэйр-Вертолетные услуги": Черемисин А.С. (доверенность от 01.01.2019),

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 30 апреля 2019 года

по делу N А60-5408/2019,

принятое судьей Ремезовой Н.Н.,

по заявлению акционерного общества "ЮТэйр-Вертолетные услуги" (ИНН 8604005359, ОГРН 1028601257783)

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 6674342330, ОГРН 1096674021179)

о признании недействительным предписания,

установил:

акционерное общество "ЮТэйр-Вертолетные услуги" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление, заинтересованное лицо) N 02-616П от 21.12.2018 в части пунктов 5,6,7,8,9.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30.04.2018 заявленные требования удовлетворены; признано недействительным предписание N 02-616П от 21.12.2018, принятое Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в части пунктов 5,6,7,8,9; Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта обязано устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Акционерного общества "ЮТэйр- Вертолетные услуги" в течение 10 дней со дня вступления настоящего решения в законную силу; в порядке распределения судебных расходов (ст. 110 АПК РФ) взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу акционерного общества "ЮТэйр-Вертолетные услуги" взыскано 3000 (три тысячи) руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. Считает, что воздушным законодательством не предусмотрено такое понятие как авиационные услуги, правил выполнения полетов в целях авиационных услуг тоже нет. По мнению Управления, общество не обосновало, какие именно виды авиационных работ были выполнены, судом также не установлено, какие именно виды авиационных работ выполнило общество. Управление полагает, что при перевозке пассажиров и груза, которые выполнялись обществом, надлежит руководствоваться пунктом 16 главы VI приказа N 139. Ссылку общества на приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 17 июля 2008 года N 108 управление считает ошибочным, так как данный приказ отменен.

Общество с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. В судебном заседании представитель общества позицию, изложенную в отзыве, поддержал. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Также поддержал заявленное в отзыве ходатайство об оставлении апелляционной жалобы без рассмотрения по той причине, что жалоба подписана лицом без соответствующих полномочий.

Заинтересованное лицо, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, что в соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие.

Заявленное обществом ходатайство об оставлении апелляционной жалобы без рассмотрения судом апелляционной инстанции рассмотрено и отклонено на основании пункта 7 части 1 статьи 148 АПК РФ, поскольку из материалов дела не следует, что подписавший апелляционную жалобу представитель Управления Ивлиев С.А. не уполномочен действовать от имени Управления при подаче апелляционной жалобы. Как следует из материалов дела, помимо доверенности от 30.04.2019 Ивлеву С.А. Управлением была выдача доверенность от 23.04.2019, по которой он был допущен судом первой инстанции к участию в деле и принимал участие в рассмотрении настоящего спора. В связи с этим оснований полагать, что Ивлев С.А. уполномочен управлением участвовать исключительно при рассмотрении административных дел, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения начальника Управления УГАН НОТБ УФО Ространснадзора N МР-671-р от 29.11.2018 Управлением в отношении АО "ЮТэйр-Вертолетные услуги" проведена внеплановая выездная проверка с целью проведения мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением воздушного законодательства в связи с авиакатастрофой ВС Ми26, произошедшей 28.11.2018.

В ходе проведения проверки Управлением выявлены нарушения требований пункта 16 главы VI, приложения N 1 Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажей воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 21.11.2005 N 139, заинтересованное лицо пришло к выводу о том, что обществом:

-превышена максимально допустимая продолжительность полетной

смены членов летного экипажа в течение суток, КВС Ольшницкий И.И., при выполнении рейса НФ 9112 03.11.2018, задание на полет 161804-18 на 1 час 25 мин.,

-превышена максимально допустимая продолжительность полетной

смены членов летного экипажа в течение суток, КВС Чернышев СВ., при выполнении рейса NTF 9911 05.11.2018, задание на полет 161887-18 на 2 часа 15 мин..

-превышена максимально допустимая продолжительность полетной

смены членов летного экипажа в течение суток, КВС Волоченко М.В, при выполнении рейса NTF 9957 08.11.2018, задание на полет 162123-18 на 2 часа,

-превышена максимально допустимая продолжительность полетной

смены членов летного экипажа в течение суток, КВС Самигуллин И.И., при выполнении рейса NTF 9957 20.11.2018, задание на полет 163249-18 на 1 час 25 мин.,.

-превышена максимально допустимая продолжительность полетной смены членов летного экипажа в течение суток, КВС Жуков Ю.И., при выполнении рейса НТФ 9911 23.11.2018, задание на полет 163582-18 на 1 час 10 мин..

Акционерному обществу "ЮТэйр-Вертолетные услуги" выдано предписание N 02-616П от 21.12.2018 об устранении нарушений требований воздушного законодательства.

Не согласившись с вышеназванным предписанием в части пунктов 5,6,7,8,9, общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из незаконности требований административного органа, содержащихся в оспариваемой части предписания.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в отзыве на нее, заслушав представителя общества, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, оспариваемых решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт, решение, совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного Приказом Ространснадзора от 11.08.2014 N АК-805фс (далее - Положение), Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, предусмотренные настоящим Положением, по контролю (надзору) за деятельностью в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационной безопасности, авиационно-космического поиска и спасания, поискового, аварийно-спасательного и противопожарного обеспечения полетов, за деятельностью в сфере транспортной безопасности на территории Уральского федерального округа.

Согласно пункту 3.1 Положения Управление в соответствии с возложенными на него задачами, осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями (далее - субъекты надзора) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе в области транспортной безопасности, посредством организации и проведения проверок субъектов надзора либо транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации. Государственный контроль (надзор) осуществляется государственными транспортными инспекторами - должностными лицами Управления.

В силу п. 4.1.10 Положения Управление имеет право выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц, государственному имуществу, предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено Управлением в соответствии с его полномочиями.

Согласно пункту 1 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного кодекса РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Как правильно установил суд первой инстанции, основанием для выдачи оспариваемого предписания послужили выводы о превышении максимально допустимой продолжительности полетов смены членов летного экипажа в течение суток - КВС Ольшницкий И.И., при выполнении рейса НФ 9112 03.11.2018, задание на полет 161804-18 на 1 час 25 мин., КВС Чернышев СВ., при выполнении рейса NTF 9911 05.11.2018, задание на полет 161887-18 на 2 часа 15 мин., КВС Волоченко М.В, при выполнении рейса NTF 9957 08.11.2018, задание на полет 162123-18 на 2 часа, КВС Самигуллин И.И., при выполнении рейса NTF 9957 20.11.2018, задание на полет 163249-18 на 1 час 25 мин., КВС Жуков Ю.И., при выполнении рейса НТ Ф 9911 23.11.2018.

В качестве правового основания выдачи предписания Управлением указано на приложение N 1, пункт 16 главы VI Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажей воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 21.11.2005 N 139 (далее - Положение N 139).

Из материалов дела следует, что позиция заинтересованного лица основана на том, что поскольку обществом при выполнении вышеназванных рейсов осуществлялась перевозка пассажиров, грузов, то есть осуществлялись транспортные полеты, на общество распространяются требования пункта 16 главы VI, приложения N 1 Положения N 139.

Согласно пункту 16 главы VI Положения N 139 "Продолжительность полетной смены минимального состава экипажа, разрешенного руководством по летной эксплуатации, при выполнении транспортных полетов" максимально допустимая продолжительность полетной смены члена летного экипажа в течение суток (любые последовательные 24 часа) не может превышать значений, указанных в приложениях N 1 - 4 Положения. Исключение составляют случаи, предусмотренные пунктом 39 настоящего Положения.

В приложении N 1 Положения N 139 указана максимальная продолжительность полетных смен экипажей воздушных судов с тремя и более членами летного экипажа при выполнении транспортных полетов (в часах и минутах).

Позиция общества основана на том, что рейсы, при выполнении которых КВС Ольшницким И.И., Чернышевым С.В., Волоченко М.В., Самигуллиным И.И., Жуковым Ю.И., с точки зрения Управления, допущено превышение максимально допустимой продолжительности полетной смены, являются авиационными работами; особенности режима рабочего времени и времени отдыха членов летных экипажей при выполнении авиационных работ сформулированы в главе XV Положения N 139.

Суд первой инстанции обоснованно и в соответствии с действующими нормами материального права признал правильной позицию общества. С этой позицией согласен и арбитражный суд апелляционной инстанции.

Так, согласно положениям пункта 41 главы XV Положения максимально допустимая продолжительность полетной смены члена летного экипажа не может превышать при выполнении авиационных работ - 12 часов; при выполнении авиационно-химических работ - 10 часов (при внесении минеральных удобрений - 12 часов).

В главе V Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации", утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 17 июля 2008 года N 108 (утратил силу в связи с изданием Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2009 года N 128), была дана классификация полетов гражданской авиации, в соответствии с п. 5.3 которой полеты различались по назначению: 1) на транспортные - осуществление воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты; 2) по выполнению авиационных работ - авиационные работы, выполняемые с использованием полетов гражданских воздушных судов в сельском хозяйстве, строительстве, для охраны и защиты окружающей природной среды, оказания медицинской помощи и других целей.

Утвержденные Приказом Минтранса РФ от 31.07.2009 N 128 Федеральные авиационные правила "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации" такой классификации полетов не содержат, транспортные полеты по назначению не выделяют. Однако устанавливают Правила подготовки и выполнения полетов при осуществлении коммерческих воздушных перевозок (глава V ФАП 128) и Общие правила выполнения авиационных работ (глава VI ФАП 128).

Воздушный кодекс Российской Федерации такого понятия как транспортные полеты также не содержит; правил для их выполнения не устанавливает.

В силу части 1 статьи 114 Воздушного кодекса Российской Федерации авиационные работы - работы, выполняемые с использованием полетов гражданских воздушных судов в сельском хозяйстве, строительстве, для охраны окружающей среды, оказания медицинской помощи и других целей, перечень которых устанавливается уполномоченным органом в области гражданской авиации.

В части 2 статьи 114 Воздушного кодекса РФ установлено, что общие правила выполнения авиационных работ и правила выполнения авиационных работ определенных видов устанавливаются федеральными авиационными правилами.

В соответствии со статьей 115 Воздушного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что по договору на выполнение авиационных работ подрядчик (эксплуатант) обязуется выполнить для заказчика авиационные работы в порядке, в сроки, в объеме и на условиях, которые предусмотрены этим договором. Заказчик обязуется предоставить предусмотренный договором объем авиационных работ в установленные сроки и оплатить авиационные работы.

Договором на выполнение авиационных работ должны быть также предусмотрены: порядок использования и поддержания в эксплуатационном состоянии аэродромов, посадочных площадок и их оборудования; создание необходимых жилищно-бытовых условий для отдыха членов экипажей воздушных судов; иные условия обеспечения выполнения авиационных работ исходя из их особенностей. Тарифы на выполнение авиационных работ устанавливаются на основе договора.

Согласно пункту 6.2 ФАП N 128 авиационные работы в зависимости от их цели, правил выполнения и технологии их выполнения подразделяются на следующие виды: авиационно-химические работы; воздушные съемки; лесоавиационные работы; строительно-монтажные и погрузочно-разгрузочные работы; работы с целью оказания медицинской помощи; летные проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной электросвязи и систем светосигнального оборудования аэродромов гражданской авиации.

В силу пункта 43 Положения N 139 на члена летного экипажа при выполнении авиационных работ, включая авиационно-химические, распространяются нормы полетного времени, установленные пунктами 11, 12 настоящего Положения. При этом при выполнении отдельных видов авиационных работ максимально допустимая продолжительность полетного времени не может превышать, в том числе г) при выполнении строительных и монтажных работ - пяти часов (подп. "г"); при перевозке грузов на внешней подвеске - шести часов (подп. "е").

При рассмотрении дела из представленных заявителем договоров на предоставление авиационных услуг N N 38/17АР, 39/17АР от 01.01.2017, заключенных с ООО "РН-Юганскнефтегаз", заданий на полет, заявок на полет, списка лиц, находящихся на борту, отчетов о полете суд приходит к выводу, что общество выполняло авиационные работы, следовательно, максимально допустимая продолжительность полетной смены членов летного экипажа должна определяться нормами главы XV Положения "Особенности режима рабочего времени и времени отдыха членов летных экипажей при выполнении авиационных работ".

Как правильно отметил суд первой инстанции, доказательства того, что заявителем при выполнении спорных рейсов выполнялись не авиационные работы (транспортные или коммерческие полеты) материалы дела не содержат, суду в порядке ст. 65 АПК РФ таких доказательств не представлено. Доказательств осуществления коммерческих воздушных перевозок не имеется.

Приведенные доводы о том, что заявителем фактически осуществлялись транспортные полеты, связанные с перевозкой пассажиров, багажа, грузов и почты, судом проверены и отклонены, как противоречащие представленным в дело доказательствам и установленным судами обстоятельствам дела.

Позиция Управления о том, что ряд пунктов договора свидетельствует о выполнении транспортных полетов, а не авиационных работ, судом обоснованно, с учетом положений ст. 431 Гражданского кодекса Российской Федерации, признана ошибочной, основанной на неверном толковании условий договора.

Кроме того, указанная позиция, а также невыполнение заявителем п. 6.4 ФАП 128, Управлением как органом, принявшим оспариваемый ненормативный акт и на котором лежит обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону, документально не подтверждена.

Учитывая вышеизложенное, основания для вывода о необходимости выполнения заявителем приложения N 1, пункта 16 главы VI Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажей воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 21.11.200 N 139, регламентирующих продолжительность полетной смены при выполнении транспортных полетов, у Управления не имелось.

Вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания апелляционный суд считает правильным, соответствующим установленным по делу обстоятельствам и основанным на правильном применении норм материального права.

Более того, суд апелляционной инстанции считает, что изложенные в оспариваемом предписании требования не являются конкретными, в связи с чем предписание не может быть признано исполнимым.

Предписание как акт, содержащий властное требование, в любом случае должно быть в необходимой мере мотивированным и понятным адресату изложенного в нем требования. Отсутствие в предписании должной конкретики не может быть восполнено органом, осуществляющим публичные полномочия, после принятия решения по результатам судебного оспаривания такого предписания.

Оспариваемое предписание содержит указание на необходимость в срок до 31.01.2019 принять меры к исполнению обществом мероприятий по устранению требований воздушного законодательства, принять эффективные меры по обеспечению необходимого уровня безопасности полетов. Конкретный перечень мероприятий, которое должно выполнить общество в целях исполнения предписания, последнее не содержит. Из текста оспариваемого предписания также не следует, какие именно предпринимаемые меры могут быть признаны эффективными в целях надлежащего исполнения требования по обеспечению необходимого уровня безопасности полетов.

В связи с неясностью и неконкретностью оспариваемого предписания для общества существует реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан надзорным органом ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Таким образом, неисполнение неконкретного требования Управления может повлечь для общества негативные административные и финансовые последствия.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что совокупность предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для признания предписания недействительным судами первой и апелляционной инстанций установлена и подтверждена материалами дела. Предписание, законные и фактические основания для выдачи которого отсутствуют, нарушает права и законные интересы общества тем, что Управление без должных оснований возлагает на него дополнительные обязанности, требующие его материальных, трудовых и временных затрат.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклоняются, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права; аналогичным доводам судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка с учетом имеющихся в материалах дела доказательств и установленных обстоятельств дела. Оснований для изменения выводов суда первой инстанции по существу спора суд апелляционной инстанции не усматривает.

Таким образом, оснований, предусмотренных в ст. 270 АПК РФ, для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 апреля 2019 года по делу N А60-5408/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.О. Гладких

Судьи

Е.Ю. Муравьева Е.М. Трефилова