Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2019 г. N 05АП-4810/19

г. Владивосток

06 августа 2019 г.

Дело N А51-85/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 августа 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.Ю. Еремеевой,

судей Л.А. Бессчасной, А.В. Гончаровой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания В.А. Ходяковой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Корочина Андрея Сергеевича,

апелляционное производство N 05АП-4810/2019

на решение от 13.06.2019

судьи Н.А. Тихомировой

по делу N А51-85/2019 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Корочина Андрея Сергеевича (ИНН 253700359944, ОГРНИП 314253711400017)

к Администрации г. Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955),

Управлению градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока ((ИНН 2536216076, ОГРН 1092536003812)

третье лицо: Департамент градостроительства Приморского края

о признании незаконным решения,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Корочина Андрея Сергеевича: Холин А.В., по доверенности от 16.07.2018 сроком действия на 5 лет, паспорт;

от администрации г. Владивостока: Хомова О.В., по доверенности от 18.06.2019 сроком действия до 31.12.2019, удостоверение;

от Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: Хомова О.В., по доверенности от 12.04.2019 сроком действия до 31.12.2019, удостоверение;

от Департамента градостроительства Приморского края: не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Корочин Андрей Сергеевич (далее - заявитель, предприниматель, Корочин А.С.) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа администрации города Владивостока (далее - администрация) в выдаче разрешения на строительство, выраженного в письме от 07.12.2018 N 18437/20 и об обязании выдать разрешение на строительство.

Определением арбитражного суда от 14.01.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, был привлечен Департамент градостроительства Приморского края (далее - третье лицо, департамент).

Определением суда от 22.05.2019 к участию в деле в качестве соответчика привлечено Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (далее - управление, УГА).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 13.06.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Корочин А.С. обратился с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что в соответствии с документами территориального планирования в отношении земельного участка отсутствуют установленные красные линии, а также утвержденный проект планировки территории, необходимый в целях строительства линейного объекта, что, по мнению предпринимателя, свидетельствует о неправомерности оспариваемого отказа.

Департамент, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителя в судебное заседание не обеспечил, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие третьего лица по имеющимся в материалах дела документам.

В судебном заседании представитель Корочина А.С. доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, дал аналогичные пояснения.

Администрация и УГА в представленных в материалы дела письменных отзывах, поддержанных представителем в судебном заседании, с доводами апелляционной жалобы не согласились, считают, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем решение отмене или изменению не подлежит.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 25:28:040012:405, площадью 619 кв. м, с видом разрешенного использования: объекты придорожного сервиса, расположенный по адресу: Приморский край, г. Владивосток, СДПК "Дальзавод", участок 23, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 24.12.2018 N 99/2018/234148402.

Распоряжением УГА от 30.07.2018 N 1241 утвержден градостроительный план N RU 25304000-3007201800000749 земельного участка с кадастровым номером 25:28:040012:405.

03.12.2018 предприниматель обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта придорожного сервиса на указанном земельном участке.

Рассмотрев указанное обращение и приложенные к нему документы, управление письмом от 07.12.2018 N 18437/20 отказало заявителю в выдаче разрешения на строительство ввиду того, что проектная документация не соответствовала требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, поскольку спорный земельный участок расположен в зоне объектов автомобильного транспорта (Т3), по которому проходит магистральная улица общегородского значения регулируемого движения, запланированная Генеральным планом Владивостокского городского округа.

Не согласившись с отказом администрации, посчитав его незаконным и нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением, который отказал в его удовлетворении.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения норм материального и процессуального права, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующих обстоятельств.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Разрешение на строительство согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ, Кодекс) представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного часть 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

В соответствии с частью 4 названной статьи разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Из части 7 этой же статьи следует, что в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы с приложением соответствующих документов, предусмотренных данной нормой (в частности, градостроительного плана земельного участка, материалов проектной документации и иные).

Частью 11 статьи 51 Кодекса предусмотрено, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 этой статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

В силу части 14 названной статьи установлено, что отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен в судебном порядке.

Как следует из материалов дела, мотивом для принятия оспариваемого решения послужило то обстоятельство, что запроектированный объект капитального строительства размещен без учета расчетных параметров запланированной Генеральным планом магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения, установленных в соответствии с нормативами градостроительного проектирования Владивостокского городского округа.

Находя данный вывод управления законным и обоснованным, судебная коллегия исходит из следующего.

Согласно графической части градостроительного плана спорного земельного участка, планируемый к строительству участок пересекает магистральную улицу общегородского значения.

В соответствии с фрагментами карт функционального, градостроительного зонирования на территории г. Владивостока спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах - зона транспортной инфраструктуры и производственная зона, зона инженерной и транспортной инфраструктур, частично расположен в границах красных линий (дорог).

Согласно фрагменту карты планируемого размещения автомобильных дорог местного значения в составе Генерального плана Владивостокского городского округа земельный участок расположен на территории планируемой к размещению магистральной улицы общегородского значения.

В силу пункта 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Таким образом, исходя из определения, данного в пункте 11 статьи 1 ГрК РФ, красные линии могут обозначать не только существующую, но и планируемую (изменяемую, вновь образуемую) территорию общего пользования.

По смыслу пункта 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования представляют собой территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности юридических и физических лиц.

Соответственно, объект, для строительства которого предпринимателем испрашивалось разрешение на строительство, предполагается к размещению на планируемой территории общего пользования, ограниченной красными линиями автодорог, отраженными не только в документах территориального планирования, но и в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 25:28:040012:405, что, в свою очередь, напрямую противоречит требованиям к строительству, установленным действующим градостроительным законодательством.

В связи с этим оспариваемый отказ принят управлением при наличии к тому правовых оснований.

При этом довод апелляционной жалобы о том, что в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:040012:405 отсутствует подготовленная в установленном ГрК РФ порядке документация территориального планирования, отражающая, в том числе установленные в законном порядке красные линии, апелляционным судом не принимается, поскольку отсутствие в рассматриваемом случае такой документации не может нивелировать требования и ограничения к конкретной территории, установленные основополагающим документом территориального планирования.

Делая данный вывод, судебная коллегия считает необходимым отметить следующее.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (части 1, 4 статьи 3 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Таким образом, подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Генеральным планом определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В частности, в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карте границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются автомобильные дороги местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 ГрК РФ).

Таким образом, исходя из установленного частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ принципа первичности генерального плана, генеральный план является основополагающим документом территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

С учетом изложенного орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие решения о выдаче разрешения на строительство, при принятии такого решения в случае отсутствия проекта планировки конкретной территории, не только вправе, но и обязан руководствоваться информацией, отраженной в генеральном плане.

Порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов утвержден Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25.04.2017 N 742/пр (далее - Порядок N 742/пр), в соответствии с пунктом 1.3 которого красные линии, обозначающие границы территорий, предназначенных для строительства, реконструкции линейных объектов, устанавливаются по границам зон планируемого размещения линейных объектов.

В соответствии с пунктом 1.4 названного Порядка на чертеже проекта планировки территории отображаются существующие (ранее установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации), устанавливаемые и отменяемые красные линии, а также характерные точки красных линий, в том числе точки начала и окончания красных линий, точки изменения описания красных линий (поворотные точки), пояснительные надписи, в том числе вид линейного объекта.

Требования к содержанию и оформлению плана красных линий установлены в Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации от 06.04.1998 N 18-30 (далее - Инструкция).

В пункте 1 указанной Инструкции закреплена обязательность ее соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территории поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабах 1:500, 1:1000 и 1:2000 (пункт 4.1 данной Инструкции).

Пунктом 4.3 Инструкции предусмотрено, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость последующей детальной разработки.

Согласно пункту 4.4 Инструкции при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 3 статьи 42, частями 4, 5 статьи 23 ГрК РФ красные линии являются частью проекта планировки территории города, который разрабатывается на основании генерального плана.

Из анализа вышеуказанных положений представляется возможным заключить, что изначально красные линии отражаются в Генеральном плане и уже на основании информации, отраженной в утвержденном Генеральном плане (в рассматриваемом случае Владивостокского городского округа), переносятся в такие документы как проект планировки отдельной территории либо межевой план.

Действительно, пунктом 1.7 Порядка N 472/пр предусмотрено, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 настоящего Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.

Однако, отсутствие как таковых проекта планировки либо проекта межевания территории само по себе, вопреки позиции апеллянта, не может свидетельствовать об отсутствии ограничений, фактически установленных основополагающим документом территориального планирования, коим является генеральный план городского округа и которые в обязательном порядке из генерального плана должны быть перенесены в иные документы территориального планирования при их подготовке.

Исходя из установленного градостроительным законодательством принципа первичности генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, установление не утвержденных красных линий, обозначающих предполагаемую к строительству магистральную улицу общегородского значения, требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Принимая во внимание особый правовой режим использования спорного земельного участка, судебная коллегия соглашается с выводом арбитражного суда о том, что строительство предполагаемого предпринимателем объекта на данном земельном участке не представляется возможным ввиду того, что проектируемый объект расположен на участке запланированной магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения, что не отвечает требованиям к строительству объекта капитального строительства.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отказ в выдаче разрешения на строительство был принят органом местного самоуправления при наличии к тому правовых оснований, с правильным применением действующего законодательства, в связи с чем оспариваемое решение не противоречит закону и не нарушает права и законные заявителя. Соответственно суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта не имеется.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебные расходы по уплате государственной пошлины на основании статьи 110 АПК РФ относятся коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 13.06.2019 по делу N А51-85/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

О.Ю. Еремеева

Судьи

Л.А. Бессчасная А.В. Гончарова