Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2019 г. N 18АП-9172/19

г. Челябинск

06 августа 2019 г.

Дело N А76-13246/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 августа 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Киреева П.Н.,

судей Арямова А.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Челябинску и Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.06.2019 по делу N А76-13246/2019 (судья Наконечная О.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

от третьего лица - Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области - Назайкина О.В. (паспорт, доверенность от 20.05.2019).

Заявитель - Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области, заинтересованное лицо - общество с ограниченной ответственностью "Азимут", третье лицо - Территориальный отдел государственного автодорожного надзора в Челябинской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В судебное заседание представители указанных лиц не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы рассмотрены без участия представителей заявителя, заинтересованного лица и третьего лица.

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области (далее - Управление, УМВД России по г. Челябинску, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "Азимут" (далее - ООО "Азимут", заинтересованное лицо) о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением суда от 24.04.2019, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее - Министерство) и Территориальный отдел государственного автодорожного надзора в Челябинской области (далее - Челябинский ТОГАДН).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 04.06.2019 (резолютивная часть решения объявлена 28.05.2019) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда, УМВД России по г. Челябинску и Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области обратились в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Управление в обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на несогласие с выводами суда первой инстанции в части несоблюдения Управлением порядка извещения, предусмотренного КоАП РФ, указывает, что вопреки выводам суда Управлением соблюден порядок извещения лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела доказательства.

Министерство в своей апелляционной жалобе также указывает на необоснованность выводов суда в части несоблюдения Управлением порядка извещения, предусмотренного КоАП РФ. Кроме того, Министерство не согласно с выводами суда в части квалификации правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, полагает, что в рассматриваемом случае правонарушение верно квалифицировано Управлением по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, основания для переквалификации у суда первой инстанции отсутствовали.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, сотрудниками ОБППН Отдела по ИАЗ УМВД России по г. Челябинску 22.02.2019 выявлен факт перевозки пассажиров по маршруту N 139 (Копейск-Челябинск (Теплотех)) на автобусе "Форд Транзит", рег. номер АВ 933 72 регион (водитель Рогозин М.А.) по путевому листу, выданному ООО "Азимут", без специального разрешения (свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по межмуниципальному маршруту), предусмотренного Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в РФ".

По факту обнаружения правонарушения составлены: протокол осмотра от 22.02.2019, протокол изъятия от 22.02.2019, протокол об административном правонарушении от 21.03.2019 N 4219004662 (л.д. 12,14,16).

В связи с тем, что рассмотрение дел об административных правонарушениях по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ отнесено к подведомственности арбитражных судов, заявитель обратился в Арбитражный суд Челябинской области.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что действия ООО "Азимут" в рассматриваемом случае образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Между тем суд отказал в удовлетворении заявления административного органа, так как пришел к выводу о существенном процессуальном нарушении, выразившемся в неизвещении законного представителя общества о составлении протокола об административном правонарушении.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

По смыслу статьи 28.2 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно быть извещено о месте и времени составления протокола об административном правонарушении надлежащим образом.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

Согласно статье 25.15 КоАП РФ, лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Из материалов дела следует, что повестка о явке на составление протокола об административном правонарушении на 11 марта 2019 года на 11 часов 00 минут была направлена по адресу заинтересованного лица, что подтверждается почтовой квитанцией с почтовым идентификатором N 45402932555567. Согласно выписке с сайта "Почта России", указанная корреспонденция была возвращена отправителю с указанием причины невручения "адресат отсутствует" и получена адресатом УМВД 04.03.2019.

Кроме этого заявителем в адрес заинтересованного лица была направлена повестка о явке на составление протокола об административном правонарушении на 21 марта 2019 года на 14 часов 30 минут. Согласно выписке с сайта "Почта России", указанная корреспонденция была возвращена отправителю с указанием причины невручения "адресат отсутствует" и получена адресатом УМВД 18.03.2019.

Таким образом, административным органом в адрес ООО "Азимут" дважды направлялось извещение о дате и времени составления протокола об административном правонарушении. В свою очередь обществом получение почтовой корреспонденции не было обеспечено.

КоАП РФ не содержит перечня документов, которые могут служить доказательством надлежащего извещения лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Цель извещения состоит в том, чтобы лицо, имело возможность ознакомления с материалами, на основании которых сделан вывод о наличии оснований для составления протокола об административном правонарушении, а также имело возможность представить свои объяснения и возражения по поводу выявленного правонарушения.

Согласно абзацу 3 п. 24.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств).

Административным органом совершены необходимые и достаточные действия с целью извещения заинтересованного лица о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие представителя общества с соблюдением требований, предусмотренных частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ.

С учетом изложенного неполучение заинтересованным лицом повестки о составлении в отношении него протокола об административном правонарушении, своевременно направленной почтовой корреспонденции в месте вручения не свидетельствует о несоблюдении требований о его уведомлении.

Таким образом, вопреки выводу суда первой инстанции, предусмотренная статьей 28.2 КоАП РФ обязанность по извещению общества о составлении протокола об административном правонарушении Управлением исполнена. Соответствующий довод жалобы Управления является обоснованным.

При этом, апелляционная коллегия отмечает, что в ходе рассмотрения настоящего дела о привлечении общества к административной ответственности заинтересованное лицо надлежащим образом было извещено о принятии к производству заявления (уведомление о вручении, л.д. 67). При этом, процессуальными правами, предусмотренными КоАП РФ не воспользовалось, представителя в судебное заседание не направило, возражения по существу выявленного нарушения не заявило.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из этой нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в области осуществления предпринимательской деятельности. При этом указанные отношения непосредственно касаются установленного государственного порядка и права на занятие той или иной предпринимательской деятельностью, на осуществление которой необходимо получение специального разрешения (лицензии).

Объективной стороной правонарушения является осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение обязательно.

То есть, в целях установления наличия в действиях субъекта объективной стороны указанного правонарушения подлежат установлению факты осуществления субъектом предпринимательской деятельности, наличия нормативно установленной обязанности лицензирования такой предпринимательской деятельности и отсутствия у субъекта соответствующей лицензии (разрешения).

Согласно статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ), лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В силу пункта 3 статьи 3 Федерального закона N 99-ФЗ под лицензируемым видом деятельности понимается вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с данным Законом.

По смыслу статей 3 и 8 указанного Закона вид деятельности, на осуществление которой выдана лицензия, может выполняться только получившим ее индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом при обязательном соблюдении лицензионных требований.

Согласно частям 1 и 3 статьи 2 Федерального закона N 99-ФЗ к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 1 статьи 12 Федерального закона N 99-ФЗ, деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам, либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции верно установлено, что ООО "Азимут" имеет лицензию на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) от 27.09.2018 N АСС-74-180090.

В соответствии со статьей 17, частями 1 и 4 статьи 19 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 220-ФЗ) право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок, которые выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в части 2 статьи 19 Федерального закона N 220-ФЗ, по результатам открытого конкурса победителю этого конкурса уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

Свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, выдаваемое победителю по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок является документом, подтверждающим возникновение между сторонами прав и обязанностей, связанных с осуществлением перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок.

Порядок прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок предусмотрен статьей 29 Федерального закона N 220-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия такого свидетельства при неосуществлении в отсутствие чрезвычайной ситуации предусмотренных данным свидетельством перевозок по маршруту регулярных перевозок в течение более чем трех дней подряд.

На основании указанного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что указанное свидетельство является правоустанавливающим и правоподтверждающим документом, действия уполномоченного органа по выдаче обществу свидетельства и его получение последним являются сделкой. Прекращение действия такого свидетельства означает прекращение права лица, получившего данное свидетельство, осуществлять деятельность по регулярной перевозке по соответствующему маршруту.

Таким образом, свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, полученное в соответствии с Федеральным законом N 220-ФЗ, не является специальным разрешением для осуществления определенного вида деятельности. При этом свидетельство может быть выдано только хозяйствующему субъекту, получившему специальное разрешение (лицензию) на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров в случае, если наличие указанной лицензии предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 23 Федерального закона N 220-ФЗ). В данном случае обществом получена лицензия на осуществление регулярных перевозок пассажиров в городском и пригородном сообщении.

В связи с изложенным подлежат отклонению доводы апелляционных жалоб о наличии в действиях общества "Азимут" состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Установив, что ООО "Азимут" допущено нарушение лицензионных требований, выразившееся в осуществлении лицензионной деятельности без получения Свидетельства на осуществление перевозок по Маршруту N 139, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Между тем, апелляционная коллегия не соглашается с указанным выводом суда первой инстанции в силу следующего.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Одновременно частью 3 статьи 14.1.2 Кодекса об административных правонарушениях (в редакции Федерального закона от 01.05.2016 N 133-ФЗ, действующей с 13.05.2016) установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта с нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что составы правонарушений, указанные в части 3 статьи 14.1 и части 3 статьи 14.1.2 Кодекса об административных правонарушениях предусматривают ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением правовых норм, касающихся требований, предъявляемых к лицензиатам. При этом часть 3 статьи 14.1.2 Кодекса об административных правонарушениях определяет конкретный вид предпринимательской деятельности, при осуществлении которой допускаются нарушения лицензиатом, а именно - в области транспорта.

В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление Пленума Верховного Суда от 24.10.2006 N 18) разъяснено, что в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 статьи 14.1 Кодекса об административных правонарушениях, установлена другими статьями названного кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной Кодексом об административных правонарушениях.

Таким образом, с учетом вменяемого обществу нарушения, специальной нормой по отношению к общей, содержащейся в части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, является норма части 3 статьи 14.1.2 названного Кодекса, устанавливающая административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта с нарушением условий, предусмотренных лицензией (в редакции Федерального закона от 01.05.2016 N 133-ФЗ).

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о наличии в действиях общества "Азимут" объективной стороны правонарушения, ответственность за которое установлена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, является ошибочным.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции принимает во внимание следующее.

В части 1, части 2 статьи 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 13.1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 22.09.2015 N 9-АД15-13, от 08.06.2015 " 302-АД14-4203, от 17.03.2016 " 46-АД16-3 и др., по истечении срока давности привлечения к административной ответственности вопрос о виновности и о привлечении к административной ответственности лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может.

В рассматриваемом случае днем обнаружения административного правонарушения является день его выявления, в акте проверки, в протоколе административный орган указал дату обнаружения административного правонарушения 22.02.2019.

Следовательно, установленный статьей 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, истек 22.05.2019.

Пропуск срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, исключает административную ответственность, в связи с чем, решение суда первой инстанции отмене не подлежит. В данном случае ошибочные выводы суда первой инстанции не повлияли на законность резолютивной части судебного акта, мотивировочная часть которого скорректирована судом апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, которым отказано в удовлетворении заявленных требований о привлечении к административной ответственности, и удовлетворения апелляционных жалоб у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.06.2019 по делу N А76-13246/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Челябинску и Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.Н. Киреев

Судьи

А.А. Арямов Е.В. Бояршинова