Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2019 г. N 14АП-5536/19

г. Вологда

08 августа 2019 г.

Дело N А05-16980/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 01 августа 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 08 августа 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н., Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Варфоломеевой Я.В.,

при участии от акционерного общества "Нарьян-Марский морской торговый порт" директора Врублевского Я.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Балтийско-Арктического морского управления Росприроднадзора на решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 мая 2019 года по делу N А05-16980/2018,

установил:

акционерное общество "Нарьян-Марский морской торговый порт" (ОГРН 1078383000068; ИНН 2983005535; Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Портовая, дом 11; далее - АО "НММТП", общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Балтийско-Арктическому морскому управлению Росприроднадзора (ОГРН 1167847474959, ИНН 7801324433; город Санкт-Петербург, улица Одоевского, 24а, корпус 1, помещение 12Н; далее - управление) о признании недействительным предписания отдела государственного экологического надзора на море по Архангельской области и Ненецкому автономному округу управления от 31.08.2018 N 09-25/ВВ-83р/2018/1.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 23 мая 2019 года по делу N А05-16980/2018 заявленные требования о признании недействительным предписания удовлетворены в части установленного для исполнения предписания срока, такой срок установлен на 31.12.2014. Признано недействительным оспариваемое предписание. Кроме того, с ответчика в пользу заявителя взыскано 3 000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что причалы эксплуатируются обществом в отсутствие сооружений, обеспечивающих охрану водного объекта от загрязнения, не согласился с выводом суда о неисполнимости исполнения. Считает, что спорное предписание не обязывает общество производить строительство и тем более реконструкцию порта. Установление срока исполнения предписания в зависимости от предложенного третьим лицом срока финансирования реконструкции недопустимо.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав пояснения представителя общества, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, отделом государственного экологического надзора на море по Архангельской области и Ненецкому автономному округу управления в отношении общества проведена проверка.

По итогам проведенной ответчиком проверки составлен акт от 31.08.2018 N 09-25/ВВ-83р/2018/1, согласно которому при обследовании занимаемой обществом территории, осмотре эксплуатируемых им портовых сооружений (причалов) установлено повреждение причалов. Причалы эксплуатируются в отсутствие сооружений, обеспечивающих охрану водного объекта от загрязнения, что является нарушением пункта 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ, Водный кодекс).

Заявителю выдано предписание от 31.08.2018 N 09-25/ВВ-83р/2018/1, содержащее требование прекратить эксплуатацию хозяйственных и иных объектов в водоохранной зоне реки Печора в отсутствие сооружений, обеспечивающих охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, со сроком исполнения до 01.09.2019.

Полагая, что предписание является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции заявление удовлетворил частично, признал незаконным оспариваемое предписание в части срока исполнения, изменив такой срок на 31.12.2014.

Апелляционная инстанция считает, что решение суда подлежит отмене ввиду следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 55 ВК РФ собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 настоящего Кодекса (часть 1).

При использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами, а также правилами охраны поверхностных водных объектов и правилами охраны подземных водных объектов, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 2).

Под охраной водных объектов понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (пункт 17 статьи 1 ВК РФ).

Охрана вод - это система мер, направленных на предотвращение, ограничение и устранение последствий загрязнения, засорения и истощения вод (ГОСТ 17.1.1.01-77. Охрана природы. Гидросфера. Использование и охрана вод. Основные термины и определения).

Пунктом 4 Правил охраны поверхностных водных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.2016 N 79 (далее - Правила N 79), предусмотрено, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов включают в себя оборудование хозяйственных объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии со статьей 65 ВК РФ, иные мероприятия по охране поверхностных водных объектов, которые осуществляются лицом, использующим водный объект (водопользователем), которому предоставлено право пользования водным объектом на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Как установил суд первой инстанции, общество использует часть акватории протоки Городецкий Шар для размещения плавательных средств с целью осуществления перегрузочной деятельности на основании договора водопользования от 26.11.2009 N 83-03.05.03.002-Р-ДИБВ-С-2009-00383/00.

В соответствии с частью 16 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Выбор типа сооружения, обеспечивающего охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, осуществляется с учетом необходимости соблюдения установленных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов.

В целях настоящей статьи под сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, понимаются:

1) централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения;

2) сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод в централизованные системы водоотведения (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), если они предназначены для приема таких вод;

3) локальные очистные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), обеспечивающие их очистку исходя из нормативов, установленных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и настоящего Кодекса;

4) сооружения для сбора отходов производства и потребления, а также сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод) в приемники, изготовленные из водонепроницаемых материалов.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, при эксплуатации портовых гидротехнических сооружений (причалов) водопользователем (обществом) должны быть выполнены мероприятия по сбору и очистке ливневых сточных вод, поступающих в водный объект с территории причалов. Цель очистки - подготовка ливневых, сточных вод к спуску в водные объекты.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 15 Федерального закона от 08.11.2007 N 261 -ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" операторы морских терминалов, иные владельцы объектов инфраструктуры морского порта, капитаны судов, другие лица, которые осуществляют деятельность и (или) находятся в морском порту, обязаны обеспечивать меры по предотвращению загрязнения территории морского порта отходами производства и потребления, сточными и (или) нефтесодержащими водами, нефтью и другими опасными и (или) вредными для здоровья человека и (или) окружающей среды веществами.

В соответствии с пунктом 2.6.1 Санитарных правил для морских и речных портов, утвержденных приказом заместителя Главного государственного санитарного врача СССР от 02.06.1989 N 4962-89 (далее - Санитарные правила), морские и речные порты должны быть оборудованы системой канализации для отвода сточных вод, хозяйственно-бытовых, производственных и атмосферных стоков. Портопункты, пристани могут быть оснащены средствами сбора и последующей передачи стока на плавучие сборщики и береговые сооружения.

Согласно пункту 2.6.2 Санитарных правил поектирование и строительство системы канализации портов осуществляется в соответствии с СНиП "Канализация. Наружные сети и сооружения", "Правилами санитарной охраны прибрежных вод и морей", "Временными рекомендациями по проектированию сооружений для очистки поверхностного стока с территорий промышленных предприятий и расчету условий выпуска его в водные объекты" (ВНИИ ВОДГЭО), "Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами" с учетом необходимости отвода стоков как объектов, расположенных на территории порта, так и судов, базирующихся в порту.

В силу пункта 3.16.7 упомянутых Правил ливневые стоки с территорий причалов ППК, производящих перегрузку генеральных грузов, контейнерных терминалов, навалочных грузов, допускается сбрасывать в акваторию порта после очистки в колодцах ливневой канализации, оборудованных осадочными камерами.

Общество указало, что причалы N 1, 2, 3 построены в 1931 году, капитальный ремонт проводился в 1975 году, то есть до введения Санитарных правил. Причал N 4 построен и введен в эксплуатацию в 1992 году, при этом проектной документацией, прошедшей все необходимые согласования, не предусмотрено наличие ливневой канализации и осадочных колодцев.

Как установил суд первой инстанции, оспариваемое предписание соответствует указанным выше положениям.

Вместе с тем суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности предписания в части срока его исполнения.

Суд первой инстанции установил, что поскольку причалы порта морально и физически устарели и не отвечают требованиям закона, общество разработало проект реконструкции морского порта Нарьян-Мар. Проект получил положительное заключение государственной экспертизы от 27.11.2017 N 1264-17/ГГЭ-11544-04. Проектом предусмотрено соблюдение пункта 16 статьи 65 Водного кодекса. На территории порта предусматривается организованный сбор поверхностных сточных вод через проектируемые дождеприемные колодцы и их отвод с площадки через систему производственно-дождевой канализации на локальные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод). Очищенные дождевые сточные воды сбрасываются в акваторию через проектируемый водовыпуск, на котором предусмотрен контрольный колодец для отбора проб. Проект реконструкции предполагает 2 этапа: 1 этап - строительство (реконструкция) причала N 5, причалы N 1, 2, 3 и 4 работают в штатном режиме; 2 этап - реконструкция причала N 4, работают причалы N 1 - 3, 5. По завершении реконструкции причала N 4 причалы N 1, 2 и 3 выводятся из эксплуатации.

Таким образом, суд первой инстанции посчитал, что заявитель независимо от предписания ответчика знает о необходимости обустройства причалов сооружениями, обеспечивающими охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод. Подготовительную работу по реконструкции причалов он начал задолго до выдачи оспариваемого предписания.

На основании пояснений общества суд первой инстанции установил, что оно является единственным зарегистрированным перегрузочным комплексом в Ненецком автономном округе (оператором морского терминала). При ограниченности транспортной инфраструктуры (отсутствии автомобильного и железнодорожного сообщения с другими регионами России) необходимые грузы поступают в округ водным транспортом, а порт обеспечивает своевременную обработку этого транспорта. При закрытии порта доставка грузов, в том числе жизненно необходимых, станет невозможной, то же касается строительных грузов для возведения жилых домов и других социальных объектов.

Из письма акционера общества - акционерного общества (далее - АО) "Ненецкая нефтяная компания" от 23.04.2019 N 04-471 следует, финансирование реконструкции порта намечено на 2021 год. Реконструкцию порта предполагается осуществлять силами генподрядной организации, выбираемой на конкурсной основе в соответствии с Положением о закупках товаров, работ услуг АО "НММТП", утвержденным решением Совета директоров 24.12.2018. Мероприятия по урегулированию финансовых вопросов, определению генерального подрядчика и получению разрешения на строительство планируется завершить до 31.12.2021. Продолжительность реконструкции составляет 22 месяца с момента начала работ (Раздел 6 Проектной документации "Проект организации строительства", т. 6к, п. 21). С учетом того, что строительство будет осуществляться в районе Крайнего Севера, начало производства работ и завоз строительных материалов запланированы на 15.06.2022 (с открытием навигации). Продолжительность работ, связанных непосредственно со строительством гидротехнических сооружений, определена климатическими условиями (ледостав, низкие температуры, паводок) и составит по шесть месяцев ежегодно, то есть с 15.06.2022 по 15.12.2022, с 15.06.2023 по 15.12.2023, с 15.06.2024 по 15.12.2024. Эти циклы составляют 22 месяца, определенные проектом. Оформление технической документации по завершении строительства и ввод объекта в эксплуатацию запланированы до 31.12.2024.

О невозможности исполнить предписание до 01.09.2019 заявитель указал в адресованном ответчику ходатайстве от 25.04.2019, изложив причины, приведенные выше. К ходатайству приложены подтверждающие документы, в том числе заключение государственной экологической экспертизы, обоснование продолжительности строительства объектов, письмо АО "Ненецкая нефтяная компания" (акционера) о финансировании проекта. Заявитель просил установить срок исполнения предписания до 31.12.2024.

В письме от 20.05.2019 N 01-18/846 ответчик указал на то, что проект реконструкции морского порта Нарьян-Мар не представлен должностному лицу при проверке и выдаче оспариваемого предписания.

Оспариваемое предписание суд первой инстанции суд признал недействительным, поскольку установленный в нем срок не отвечает критерию исполнимости, ввиду чего нарушает права заявителя.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" должностные лица органа, проводившего проверку, в случае выявления при ее проведении нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, обязаны выдать юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

Отсутствие в предписании конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, предоставляет субъекту предпринимательской деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания.

В рассматриваемом случае в предписании обществу предложено прекратить эксплуатацию хозяйственных и иных объектов в водоохранной зоне реки Печора в отсутствие сооружений, обеспечивающих охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод.

Срок исполнения предписания установлен до 01.09.2019 и составил 1 год с даты выдачи (31.08.2018).

Общество заблаговременно в 2017 году разработало и согласовало проект реконструкции морского порта.

Как обоснованно посчитал суд первой инстанции, реализация разработанного проекта позволяет исполнить предписание.

Вместе с тем из материалов дела следует, что реализация проекта планируется только с 2022 года после выделения финансирования, намеченного на 2021 год, и заключения контракта. Следовательно, в течение трех лет (2019, 2020, 2021 годы) обществом будут допускаться нарушения части 16 статьи 65 ВК РФ, а водный объект - загрязняться. Общество в данном случае не обосновало невозможность начала реализации проекта непосредственно после даты его утверждения и согласования. В связи с этим коллегия судей полагает необоснованным установление срока исполнения предписания на 31.12.2024.

При этом из материалов дела не следует, что именно запланированная реконструкция объектов является единственно возможным способом исполнения предписания, а представленное заявителем письмо капитана порта Нарьян-Мар Буданова В.Б. от 29.10.2015 таковым доказательством не является. В данном случае управление не предлагало обществу производить строительство и реконструкцию, завершить работы по проекту до 01.09.2019, невозможность реализации временных мер, направленных на исполнение предписания и предотвращения загрязнений в водоохранной зоне реки Печора, общество не доказало и не обосновало.

Вопреки доводам общества, оспариваемое предписание не обязывает его полностью прекратить эксплуатацию причалов, что, как указал заявитель, не позволит осуществлять доставку грузов, продуктов питания в удаленных регион с учетом его транспортной доступности, а предлагает прекратить эксплуатацию хозяйственных и иных объектов в водоохранной зоне реки Печора в отсутствие необходимых сооружений.

С учетом изложенного требования общества в данной части необоснованно удовлетворены.

Общество в просительной части заявления просило признать незаконным предписание полностью.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требований и признавая предписание недействительным в части срока его исполнения в резолютивной части в соответствии с требованиями части 5 статьи 170 АПК РФ не указал, что в удовлетворении остальной части требований отказано.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 270 указанного Кодекса нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

В силу части 2 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

На основании изложенного обжалуемое решение суда подлежит отмене полностью с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 мая 2019 года по делу N А05-16980/2018 отменить.

В удовлетворении требований акционерного общества "Нарьян-Марский морской торговый порт" о признании недействительным предписания отдела государственного экологического надзора на море по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Балтийско-Арктического морского управления Росприроднадзора от 31.08.2018 N 09-25/ВВ-83р/2018/1 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева Н.В. Мурахина