Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2019 г. N 09АП-39477/19

город Москва

8 августа 2019 г.

дело N А40-181468/18

Резолютивная часть постановления оглашена 01.08.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 08.08.2019.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Кочешкова М.В., Попов В.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Омаровым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства сельского хозяйства Пензенской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 05.06.2019

по делу N А40-181468/18, принятое судьей Кастальской М.Н.

по заявлению Министерства сельского хозяйства Пензенской области

к Министерству финансов Российской Федерации

третье лицо: 1. Управление Федерального казначейства по Пензенской области, 2. Федеральное казначейство, 3. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

о признании незаконными приказов;

при участии:

от заявителя - Конищев М.В. по доверенности от 16.02.2018;

от заинтересованного лица - Лобова Е.Н. по доверенности от 03.07.2019;

от третьих лиц - 1. не явился, извещен; 2. Игашова А.Н. по доверенности от 13.12.2018; 3. не явился, извещен;

установил: решением Арбитражного суда г. Москвы от 05.06.2019 в удовлетворении заявленных Министерством сельского хозяйства Пензенской области требований о признании недействительными приказов Министерства финансов Российской Федерации от 08.05.2018 N 461, N 462, N 463, N 464, N 465, N 466, отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство сельского хозяйства Пензенской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, по мотивам, изложенным в жалобе.

В качестве третьих лиц в деле участвуют Управление Федерального казначейства по Пензенской области, Федеральное казначейство, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Представители Управления Федерального казначейства по Пензенской области, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в судебное заседание не явились, информация о месте и времени судебного заседания размещена в картотеке арбитражных дел в сети Интернет в соответствии со ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представители лиц, явившиеся в судебное заседание, поддержали свои доводы и возражения.

Из материалов дела следует, что Управление Федерального казначейства по Пензенской области в соответствие с приказом от 09.01.2018 N 2 "О проведении контрольного мероприятия" в отношении Министерства сельского хозяйства Пензенской области проведена внеплановая камеральная проверка по результатам инвентаризации исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации за 2015 - 2016 по вопросу исполнения Пензенской областью мероприятий в рамках Федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 и на период до 2020" (УРСТ), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 598 в 2015 - 2016, о чем составлен акт внеплановой камеральной проверки от 12.02.2018.

15.03.2018 Министру сельского хозяйства Пензенской области внесено представление N 55-20-17/967.

Заявителем письмом от 05.04.2018 N 1 Ою-1262 сообщено об исполнении представления и выражено несогласие с нарушениями, отраженными в представлении.

Федеральным казначейством 08.04.2019 в Министерство финансов Российской Федерации направлено уведомление о применении мер бюджетного принуждения, согласно которому Министерством в 2015 не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий их федерального бюджета) на мероприятия по развитию сети фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики в сельской местности, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Пензенской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 209.588, 22 руб.

Проверкой установлено, что Министерством в 2015 - не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий их федерального бюджета) на мероприятия по развитию газификации в сельской местности, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Пензенской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 809.110, 60 руб.; в 2015 - не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий их федерального бюджета) на мероприятия по развитию водоснабжения в сельской местности, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Пензенской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 3.648.636, 47 руб.; в 2016 - Министерством не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий их федерального бюджета) на мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Пензенской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 390.460, 15 руб.; в 2016 - не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий их федерального бюджета) на мероприятия по развитию сети плоскостных спортивных сооружений в сельской местности, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Пензенской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 281.719, 79 руб.; в 2016 - не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий их федерального бюджета) на мероприятия по развитию водоснабжения в сельской местности, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Пензенской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета на сумму 226.426, 50 руб.

Общая сумма выявленных нарушений, указанных в представлении, составила 5.298.378 руб.

По результатам рассмотрения уведомления Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 06.04.2018 Министерством финансов Российской Федерации приказами от 08.05.2018 N 461, N 462, N 463, N 464, N 465, N 466 с бюджета Пензенской области бесспорно взысканы бюджетные средства в общем размере 5.298.378 руб.

Посчитав оспариваемые приказы незаконными и необоснованными, заявитель обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, руководствуясь ст. ст. 4, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ст. ст. 31, 129, 130, 132, 219, 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона N 264-ФЗ и мероприятий государственной программы Российской Федерации "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717, федеральной целевой программой "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 и на период до 2020", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 598 (ФЦП), Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на комплексное обустройство объектами социальной и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, расположенных в сельской местности, на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 598 (Приложение N 8 к ФЦП), пришел к выводу о наличии в действиях заявителя незаконной экономии средств областного бюджета при одновременном перерасходовании средств субсидий из федерального бюджета.

Рассмотрев повторно материалы дела в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выслушав представителей, явившихся в судебное заседание, проверив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии с п. 20 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на комплексное обустройство объектами социальной и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, расположенных в сельской местности, на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 598 (Приложение N 8 к ФЦП) субсидии предоставляются бюджету субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусматривающим положения: сведения о размере предоставляемой субсидии на очередной финансовый год и плановый период, порядок, условия и сроки ее перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации; сведения об объеме бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденном законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, на финансирование расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счет субсидии, в размере не менее размера, установленного в соответствии с подп. "б" п. 3 настоящих Правил.

Указанные сведения должны соответствовать представленной органом исполнительной власти выписке из закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации о размере средств, предусмотренных на реализацию мероприятий, предусмотренных п. 2 настоящих Правил.

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта Российской Федерации по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта Российской Федерации предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год, и правил субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

В частности, соблюдение уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается таким условием указанных Правил: в случае если при заключении соглашения размер средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий, указанных в п. 2 настоящих Правил, меньше размера, установленного в соответствии с подп. "б" п. 3 настоящих Правил, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году, подлежит сокращению.

В соответствии с п. 25 Правил в случае потребности субъекта Российской Федерации в уменьшении размера субсидии в текущем финансовом году размер субсидии подлежит сокращению на основании письменного обращения органа исполнительной власти.

При этом термин "уровни софинансирования" по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление программных мероприятий.

Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Министелством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным государственным органом субъекта Российской Федерации Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, когда стороны согласуют между собой уровни софинансирования, устанавливая в Соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации) на выполнение мероприятий региональной программы, и одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в Соглашении.

Согласно абз. 20 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абз. 21 ст. 6 БК РФ).

Согласно п. 3 ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Положения, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены п. 5 ст. 242 названного Кодекса.

Положения п. 5 ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений).

Правила N 598 содержат условие о заключении соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета между исполнителем Государственной программы Российской Федерации (в настоящем случае - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации) и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такие соглашения являются основанием для предоставления субсидий из федерального бюджета, при этом в них конкретизируются условия предоставления субсидий, их размеры (в том числе за счет средств субъекта Российской Федерации), положения об ответственности сторон за неисполнение условий соглашений (использование, расходование субсидий), Правил предоставления субсидий, и меры, предусмотренные бюджетным законодательством за нарушение положений бюджетного законодательства.

Таким образом, с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации об обязательствах, Российская Федерация и Пензенская область, заключая Соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашениях конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона Пензенской области об областном бюджете на соответствующие года (2015 и 2016, 2017) и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы N 717, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы N 717, указанных Правил заключено Соглашение N 602/10-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета Пензенской области в 2015, предметом Соглашения (в том числе в редакции дополнительных соглашений) является предоставление из федерального бюджета субсидий.

В соответствии с Соглашением высший исполнительный орган использует субсидии, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных Пензенской области.

Соглашение установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях (то есть расходные обязательства).

Соглашением предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные условия Соглашений в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств Пензенской области, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашениями, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время условия Соглашений устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Пензенской области при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств Пензенской области, который областью при осуществлении фактических расходов был нарушен.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета области, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета. При этом установленная Соглашениями пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при осуществлении программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах области указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы областью в полном объеме (то есть с перерасходом), а средства области при этом незаконно сэкономлены в нарушение взятых на себя расходных обязательств, под предлогом соблюдения уровней софинансирования, установленных Минсельхозом России, которые обоюдно не были приняты во внимание при заключении Соглашений.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и областного бюджетов, Пензенская область не вправе в одностороннем порядке применять такие уровни софинансирования в обход условий Соглашений и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств областного бюджета.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств Пензенской области.

Данные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые направлялись в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанного Соглашения.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств Пензенской области следует, Пензенской областью в отсутствие экономических оснований сокращены расходные обязательства за счет средств бюджета Пензенской области и неосновательно получена экономия средств бюджета Пензенской области за счет перерасхода средств федерального бюджета, предоставленных Пензенской области как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств области, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации и Соглашениями о предоставлении субсидий.

При этом, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнив собственный закон об областном бюджете, Пензенская область выявила снижение потребности в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленных субсидий из федерального бюджета, которые исходя из указанных обстоятельств были получены в бюджет области в повышенном размере с нарушением бюджетного законодательства.

Таким образом, оспариваемые приказы от 08.05.2018 N 461, N 462, N 463, N 464, N 465, N 466 изданы Министерством финансов Российской Федерации обоснованно и направлены на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода бюджетных средств которой ПО получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета при снижении общей потребности в бюджетных средствах на осуществление программных мероприятий и, в частности, - в средствах федерального бюджета.

Ссылка Министерства сельского хозяйства Пензенской области заявителя на судебный акт по делу N А49-6772/2018 отклоняется судом апелляционной инстанции. Принятие судебных актов по иным спорам не свидетельствует о преюдициальном значении этих судебных актов применительно к рассматриваемому спору. Арбитражный суд при рассмотрении дела не связан выводами судов о правовой квалификации рассматриваемых спорных отношений и толковании правовых норм.

Основанием для издания оспариваемых приказов является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения. Предписания, представления, оформляемые контрольными органами в качестве отдельных мер реагирования (п. 2 ст. 269.2, ст. 270.2 БК РФ) на бюджетные нарушения таковыми основаниями не являются.

Приказы от 08.05.2018 N 461, N 462, N 463, N 464, N 465, N 466 приняты на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения Федерального казначейства, направленного в Министерство финансов Российской Федерации в связи с выявлением бюджетного нарушения по результатам проверки, проведенной Управлением федерального казначейства по Пензенской области в отношении Министерства сельского хозяйства Пензенской области. По ее результатам выявлено бюджетное нарушение, в связи с совершением которого принято решение о бесспорном взыскании средств из бюджета.

В связи с наличием доказательств фактов совершения бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления и расходования средств субсидии из федерального бюджета, выразившегося в несоблюдении уровня софинансирования при расходовании средств субсидии, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 05.06.2019 по делу N А40-181468/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

М.В. Кочешкова В.И. Попов