Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2019 г. N 07АП-5806/19

г. Томск

05 августа 2019 г.

Дело N А45-12663/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 августа 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.,

судей Кривошеиной С.В., Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Легачевой А.М.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Главное управление обустройства войск" (07АП-5806/2019) на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 22.05.2019 по делу N А45-12663/2019 (судья Попова И.В.)

по заявлению 120 отдела Государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации (630005, г. Новосибирск, ул. Мичурина, 20, каб. 207)

к акционерному обществу "Главное управление обустройства войск" (119021, г. Москва, Комсомольский проспект, д. 18, стр. 3, ИНН 7703702341)

о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (протокол от 15.02.2019 N 120/02-15/2019).

УСТАНОВИЛ:

120 отдел государственного архитектурно-строительного надзора (далее - заявитель, 120 отдел ГАСН) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о привлечении акционерного общества "Главное управление обустройства войск" (далее - общество, АО "ГУОВ") к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 22.05.2019 Арбитражного суда Новосибирской области заявление удовлетворено, общество привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 60 000 руб.

В апелляционной жалобе общество, ссылаясь на нарушение норм процессуального права, просит решение суда первой инстанции отменить полностью, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

Указывает на привлечение общества к административной ответственности не за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, срок давности за которое определен законом в один год, а за невыполнение в установленный срок законного предписания административного органа, ответственность за которое предусмотрена статьей 19 КоАП РФ, то есть за административное правонарушение против порядка управления, срок давности за которое согласно статье 4.5 КоАП РФ установлен в 3 месяца.

Как усматривается из материалов дела, на дату вынесения решения о привлечении общества к административной ответственности, трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности истёк.

Судом первой инстанции отклонен и не рассмотрен довод общества о неисполнимости и незаконности предписания, который является значимым при рассмотрении указанного правонарушения.

Отзыв на апелляционную жалобу от 120 отдела ГАСН к началу судебного заседания не поступил.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не явились.

Суд апелляционной инстанции в порядке части 6 статьи 121, частей 1, 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие участников процесса.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, суд апелляционной инстанции считает, что решение подлежит отмене, при этом исходит из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в период с 15 октября по 29 октября 2018 года (включительно) на основании приказа начальника 120 отдела ГАСН от 05.10.2018 N 140 проведена выездная проверка по контролю исполнения ранее выданного предписания от 23.03.2018 N 80/1 (по истечении срока исполнения предписания). Выезд непосредственно на строительную площадку состоялся 25.10.2018. Проверка проводилась в присутствии старшего инженера-инспектора инспекции строительного надзора РУЗКС ЦВО - филиала ФКП "Управление заказчика КС Минобороны России" Пронченко С.В.; Фомина А.В., представителя генерального подрядчика АО "ГУОВ" - руководителя проектов строительного управления N6 Печенкина О.И.

На основании информации, полученной при проведении проверок непосредственно на строительной площадке в г. Новосибирске, установлено, что работы на объектах осуществляются на основании государственного контракта от 19.04.2013 N ДГЗ-ЖД-ИС/2013 предусмотрено строительство объекта "Инженерные сети к 10-ти этажному 5-ти секционному 238 квартирному крупнопанельному жилому дому серии 111-137-М с кирпичными вставками в г. Новосибирске", расположенного по адресу: г. Новосибирск, Октябрьский район, ул. Б.Богаткова, в/г N1 (шифр 920/КПД-2-ИС).

Государственный контракт заключен между Министерством обороны Российской Федерации (государственный заказчик) и АО "ГУОВ" (генподрядчик). Согласно условиям данного государственного контракта АО "ГУОВ" является генеральным подрядчиком на данных объектах. Пунктом 8.2.5 указанного государственного контракта на генподрядчика возложена обязанность по разработке и передаче заказчику всех разделов документации по объекту в сроки, установленные контрактом. Согласно положениям пункта 8.2.6 генподрядчик обязан выполнять работы по проектированию (этапы работ) в соответствии с действующими на момент прохождения государственной экспертизы нормами, правилами и инструкциями надзорных органов, требованиями контракта.

По требованию пункта 8.2.3 генподрядчик обязан выполнить расчет количества энергоресурсов и инженерного обеспечения объекта на основании обращений, подписанных заказчиком.

В силу пункта 8.2.35 генподрядчик несет ответственность перед компетентными государственными органами в установленном порядке за нарушение правил и порядка ведения работ, как со стороны самого генподрядчика, так и со стороны привлеченных им субподрядных организаций. Согласно пункту 2.2 предприятие обязуется выполнить работы по инженерным изысканиям, обследованиям и обмерам для подготовки проектной документации, разработку проектной и рабочей документации, строительно-монтажные работы в соответствии с условиями контракта.

В ходе проверки было установлено, что обществом в срок до 29.10.2018 не выполнены пункты 1-10 предписания от 23.03.2018 N 80/1, а именно:

- пункт 1: разрешение на строительство во время проведения данной проверки к проверке не представлено. Строительство инженерных сетей к жилому дому N 2 осуществляется в отсутствие разрешения на строительство. Копия разрешения на строительство при проведении проверки не представлена. Нарушены требования статьи 51 и частей 3,4,5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ);

- пункт 2: в нарушение требований пункта 2 части 5 статьи 52 ГрК РФ, техническим заказчиком не представлены на регистрацию в 120 отдел ГАСН (г. Новосибирск) в качестве обязательного приложения к "Извещению о начале строительства от 27.06.2014 N 14/06-23" все разделы проектной и сметной документации. Пункт 8.2.5 государственного контракта устанавливает, что генподрядчик должен разработать и передать заказчику все разделы документации по объекту в сроки, установленные контрактом. На момент проверки по контролю исполнения предписания положительное заключение государственной экспертизы проектной документации не представлено;

- пункт 3: в нарушение требований пункта 3 части 5 статьи 52 ГрК РФ, техническим заказчиком не представлены на регистрацию в 120 отдел ГАСН журналы общих и специальных работ;

- пункт 4: обратная засыпка сетей канализации выполнена в ноябре-декабре 2015 года с отступлениями от требований СП 45-13330.2012 "Земляные сооружения, основания и фундаменты" без уплотнения грунта, грунт обратной засыпки траншеи и вокруг колодцев провалился. В информационном письме исх. N 3406/ЦВО от 26.09.2017 был указан срок устранения замечания - до 01.02.2018. При проведении проверки в октябре 2018 года установлено, что общество не обеспечило устранение выявленного нарушения;

- пункт 5: исполнительная документация по устройству наружных сетей канализации (акты освидетельствования геодезической разбивочной основы, акты разбивки осей объекта на местности, акты освидетельствования скрытых работ) не подписана заказчиком, генподрядчиком, представителем авторского надзора. Нарушены требования части 6 статьи 52 и статьи 53 ГрК РФ. В информационном письме исх. N 3406/ЦВО от 26.09.2017 указан срок устранения замечания до 01.02.2018. При проведении проверки в октябре 2018 года установлено, что общество не обеспечило устранение выявленного нарушения;

- пункт 6: работы по прокладке сетей водопровода и канализации к жилому дому N 2, устройству водопроводных и канализационных колодцев выполнены по рабочей документации, не имеющей положительного заключения государственной экспертизы. Нарушены требования части 6 статьи 52, статьи 53 ГрК РФ. В информационном письме исх. N 3406/ЦВО от 26.09.2017 был указан срок устранения замечания до 01.02.2018. При проведении проверки в октябре 2018 года установлено, что общество не обеспечило устранение выявленного нарушения;

- пункт 7: качество строительно-монтажных работ не обеспечено текущим контролем технологических процессов подготовительных и основных работ, а также при приёмке работ, чем нарушены обязательные требования пункта 3.5 СП 70.13330.2012 "Несущие и ограждающие конструкции", статьи 6 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Строительный контроль в процессе строительства объектов капитального строительства проводится с нарушением обязательных для исполнения требований нормативных документов в области строительства - частей 1, 2, 4, 5,7,8 статьи 53 ГрК РФ, пунктов 2, 6, 7, 9, 10, 12 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468. В информационном письме исх. ЩЗГ406/ЦВО от 26.09.2017 данное замечание было указано как устраненное. По состоянию на дату проверки по контролю исполнения предписания нарушение не устранено, данные о строительном контроле в разделе общего журнала работ отсутствуют;

- пункт 8: срок действия технических условий общества с ограниченной ответственностью "ЭнергоСтройСервис" на присоединение жилых домов к тепловым сетям б/н от 25.08.2014 закончился 31.12.2015. Продленные технические условия общества с ограниченной ответственностью "ЭнергоСтройСервис" на присоединение жилых домов к тепловым сетям к проверке не представлены в связи с банкротством ООО "ЭнергоСтройСервис". Генеральному подрядчику совместно с заказчиком необходимо было повторно подать заявку в АО "СИБЭКО" для получения ТУ на теплоснабжение жилых домов по шифрам 920/КПД-2; 920/КПД-ЗД. В информационном письме исх. N 3406/ЦВО от 26.09.2017 был указан срок устранения замечания до 01.02.2018. При проведении проверки в октябре 2018 года установлено, что общество не обеспечило устранение выявленного нарушения;

- пункт 9: согласно дополнению от 23.09.2015 N 53-13/98625-1 к техническим условиям от 21.05.2014 N 53-13/98625 для присоединения к электрическим сетям ОАО "Региональные электрические сети" сетевая организация осуществляет ПИР; СМР и ПНР по прокладке двух кабельных ЛЭП-ЮкВ. Замечание относится генподрядчику как к разработчику проектно-сметной документации. На момент проверки прокладка ЛЭП не осуществлена, проектная документация к проверке не представлена;

- пункт 10: по техническим условиям от 21.05.2014 N 53-13/98625 для присоединения к электрическим сетям ОАО "Региональные электрические сети" и дополнением от 23.09.2015 N53-13/98625-1 максимальная мощность присоединяемых энергопринимающих устройств составляет 1175,48 кВт. Техническому заказчику и генеральному подрядчику необходимо уточнить общую нагрузку на жилые дома по шифрам 920/КПД-2; 920/КПД-ЗД.

При проведении проверки в октябре 2018 года установлено, что общество не обеспечило устранение выявленного нарушения.

По результатам проверки составлен акт проверки от 25.10.2018N 281, в котором зафиксирован факт неисполнения предписания от 23.03.2018 N 80/1, заявителем в присутствии уполномоченного представителя общества составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, обстоятельства, изложенные в протоколе (время, место, объект проверки, существо нарушений), обществом по существу не оспариваются.

120 отдел ГАСН обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, установленной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции исходил из наличия в действиях предприятия состава административного правонарушения, вины в его совершении и соблюдении порядка привлечения к административной ответственности.

Седьмой арбитражный апелляционный суд, принимая судебный акт, исходит из следующего.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу.

В силу части 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Объективная сторона предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъектами административного правонарушения в данном случае выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

С субъективной стороны правонарушение является умышленным.

На основании статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство, которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Строительством является создание зданий, строений, сооружений.

Согласно статье 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных этим Кодексом.

Частью 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено право органов государственного строительного надзора в случае выявления нарушений выдавать предписания по результатам проведенных проверок.

В соответствии с частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществляющее строительство (застройщик или технический заказчик либо лицо, осуществляющее строительство на основании договора), обязано обеспечить устранение выявленных нарушений.

В рассматриваемом случае проверка объекта капитального строительства проводилась на основании пункта 9 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее - Положение), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 - государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

Проверки проводятся должностным лицом (пункт 11) органа государственного строительного надзора, уполномоченного на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор.

В силу требований части 4 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в части 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

При выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений, в котором указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений (пункт 14 Положения, пункт 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом из материалов дела установлено, что АО "ГУОВ" является генеральным подрядчиком.

По результатам контрольных мероприятий обществу выдано предписание об устранении замечаний, направленных на соблюдение законодательных требований, которое не было исполнено.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Данное обстоятельство свидетельствует о наличии в действиях АО "ГУОВ" объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

При этом, отклоняя доводы о неисполнимости предписания, поскольку строительные работы на объекте не велись с 19.03.2018, суд первой инстанции исходил из того, что данный факт не являются обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии в действиях общества события правонарушения, поскольку выявленные нарушения относились, в том числе, к уже выполненным работам и касались требований о приведении объекта в состояние, соответствующее градостроительным нормам и правилам, а также представление документации относительно уже выполненных работ, какие-либо объективные данные, а также нормативное обоснование, свидетельствующие о невозможности устранения выявленных заявителем нарушений, обществом не представлены.

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Доказательств, свидетельствующих о том, что общество предприняло все зависящие от него меры по соблюдению требований административного органа в материалы дела не представлено.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает, что срок давности привлечения общества к административной ответственности истек, при это суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 и пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности.

Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-О, невыполнение обществом предписания отдела представляет собой административное нарушение против порядка управления, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применению трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Исходя из положений пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 2), срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока. Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.06.2019 по делу NА45-46061/2018).

Из материалов дела следует, что обществу установлен срок - 29.10.2018 для выполнения пунктов 1-10 предписания от 23.03.2018 N 80/1.

Таким образом, трехмесячный срок давности на момент вынесения Арбитражным судом Новосибирской области решения от 22.05.2019 о привлечении АО "ГУОВ" к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ истек, что в силу пункта 6 статьи 24.5 КоАП РФ является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, а заявленные требования оставлению без удовлетворения.

По правилам статьи 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба на решение суда о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 22 мая 2019 года по делу N А45-12663/2019 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления 120 отдела Государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации о привлечении акционерного общества "Главное управление обустройства войск" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

С.В. Кривошеина Т.В. Павлюк