Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 августа 2019 г. N 11АП-12974/19

г. Самара

12 августа 2019 г.

Дело N А72-5847/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 августа 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 августа 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Лихоманенко О.А., Корнилова А.Б., при ведении протокола судебного заседания Яковлевой Е.А., с участием:

от общества с ограниченной ответственностью производственная фирма "Инзенский деревообрабатывающий завод" - представителей Михайловой Н.П. (доверенность от 01.01.2019), Кублика В.А. (доверенность от 01.01.2019),

от министерства природы и цикличной экономики Ульяновской области - представитель не явился, извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 12 августа 2019 года апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью производственная фирма "Инзенский деревообрабатывающий завод" на определение Арбитражного суда Ульяновской области от 19.06.2019 о прекращении производства по делу N А72-5847/2019 (судья Семенова М.А.), возбужденному

по заявлению общества с ограниченной ответственностью производственная фирма "Инзенский деревообрабатывающий завод" (ИНН 7306000113, ОГРН 1027300707587), г.Инза Инзенского района Ульяновской области,

к министерству природы и цикличной экономики Ульяновской области (ИНН 7325161645, ОГРН 1187325014326), г.Ульяновск,

об отмене решения, оформленного протоколом N 1 от 23.01.2019, зачете денежных средств, о зачете затрат в счет реализации приоритетного инвестиционного проекта,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью производственная фирма "Инзенский деревообрабатывающий завод" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области к министерству природы и цикличной экономики Ульяновской области (далее - министерство, заинтересованное лицо) с заявлением о признании незаконным и отмене протокола N 1 от 23.01.2019.

Арбитражный суд Ульяновской области 16.05.2019 удовлетворил ходатайство Общества об уточнении требований, согласно которому заявитель просил отменить решение, выраженное в протоколе министерства от 23.01.2019; обязать заинтересованное лицо зачесть затраты общества в сумме 347 703 000 руб. в счет реализации приоритетного инвестиционного проекта "Модернизация действующего производства и создание новых лесоперерабатывающих производств в Ульяновской области".

Определением Арбитражного суда Ульяновской области от 19.06.2019 производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

В апелляционной жалобе общество просит определение суда отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции, ссылаясь на подведомственность спора арбитражному суду.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя министерства, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы апелляционной жалобы, просили определение суда отменить, направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей заявителя, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт следует отменить в связи с неправильным применением норм процессуального права.

Как следует из материалов дела, приказом Минпромторга России от 08.04.2016 N 1081, во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 N419 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов", инвестиционный проект ООО ПФ "Инзенский ДОЗ" (Ульяновская область) "Модернизация действующего производства и создание новых лесоперерабатывающих производств ООО ПФ "Инзенский ДОЗ" в Ульяновской области" был включен в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Заседание комиссии министерства по вопросу рассмотрения отчета общества об исполнении поквартального графика реализации приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов - за 4 квартал 2018 года состоялось 23.01.2019. По итогам заседания комиссии был составлен протокол (т. 1, л.д.82-86), который содержит следующее решение комиссии:

1. Принять общий объем инвестиций общества в проект в рамках выполнения принятых инвестором обязательств по созданию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры в соответствии с концепцией проекта, поэтапным планом реализации проекта (раздел 4 концепции "Поэтапный план реализации проекта (таблица 46 "Поэтапный график реализации проекта") и приложением 3 к распоряжению заинтересованного органа от 09.03.2016 N 256, произведенных за период с 2016 года по состоянию на 01.01.2019, равным 77,153 млн. руб., в том числе объем инвестиций, произведенных в 4 квартале 2018 года, равным 0,519 млн. руб. Принять соответственно, что отставание по объему привлечения инвестиций в проект на 01.01.2019 составляет 268, 604 млн. руб.

2. Инвестору проекта подготовить финансово-экономическое обоснование по отклонениям хода реализации проекта от концепции проекта, и представить необходимую документацию по проекту в Минпромторг России в целях получения от него заключения о возможности зачтения в рамках исполнения предписания заинтересованного органа затрат общества по приобретению оборудования и выполнению работ по состоянию на 01.01.2019 в общей сумме 347, 2 млн. руб., в которые инвестором включаются затраты на сумму 69,5 млн. руб., произведенные ранее начала реализации проекта - в 2015 году, а также затраты на общую сумму 200, 5 млн. руб. на приобретение транспорта и оборудования, не соответствующих обязательствам общества, предусмотренным концепцией проекта и распоряжением заинтересованного органа от 09.03.2016 N 256.

Протокол подписан председателем, шестью членами комиссии и секретарем.

Не согласившись с данным решением министерства, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

В силу п.17 постановления Правительства РФ от 30.06.2007 N 419 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов" (далее - постановление Правительства РФ N419) (документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 23.02.2018 N 190, вступившего в силу 28.02.2018), инвестор обязан ежеквартально, не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в заинтересованный орган отчет о ходе реализации инвестиционного проекта. Заинтересованный орган (в рассматриваемом случае - министерство) рассматривает отчет о ходе реализации инвестиционного проекта и представляет в министерство промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральное агентство лесного хозяйства доклад о результатах его реализации.

Согласно п. 18 постановления Правительства РФ N 419 контроль за ходом реализации инвестиционного проекта осуществляет заинтересованный орган. Объектом контроля является выполнение обязательств инвестора по созданию и (или) модернизации объектов лесной и (или) лесоперерабатывающей инфраструктуры, предусмотренных поэтапным планом реализации инвестиционного проекта и поквартальным графиком реализации инвестиционного проекта (объем инвестиций, вид и срок выполненных работ).

Заинтересованный орган представляет в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации данные о проверке хода реализации инвестиционного проекта с учетом поэтапного плана его реализации, в том числе о ходе создания (завершения) и (или) модернизации объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры.

В силу п. 19 постановления Правительства РФ N 419 в случае появления предусмотренных подпунктом "д" пункта 11 настоящего Положения оснований для досрочного расторжения договора аренды лесного участка, включенного в перечень лесных участков, заинтересованный орган направляет инвестору предписание о необходимости устранения нарушений с указанием срока их устранения.

Одновременно копия указанного предписания направляется заинтересованным органом в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

В случае непредставления в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации копии указанного предписания Министерство промышленности и торговли Российской Федерации вправе направить инвестору собственное предписание о необходимости устранения нарушений с указанием срока их устранения. Копия этого предписания направляется в заинтересованный орган субъекта Российской Федерации.

Отчет о выполнении данного Министерством промышленности и торговли Российской Федерации предписания инвестор направляет в заинтересованный орган.

В случае если такие нарушения не были устранены в указанный в предписании срок, заинтересованный орган в течение 10 дней с момента истечения указанного в предписании срока устранения нарушений принимает решение о направлении в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации заявления об исключении инвестиционного проекта из перечня.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в течение 14 рабочих дней со дня получения указанного заявления принимает решение об исключении соответствующего инвестиционного проекта из перечня и направляет его копию заинтересованному органу для принятия решения о расторжении договора аренды лесного участка, включенного в перечень лесных участков.

В случае если в течение 30 дней с момента истечения указанного в предписании срока устранения нарушений в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации не поступило заявление заинтересованного органа об исключении инвестиционного проекта из перечня либо заинтересованным органом не представлена информация об устранении нарушений в указанный в предписании срок, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации направляет в адрес заинтересованного органа уведомление о намерении исключить инвестиционный проект из перечня.

В случае если в течение 14 дней с момента направления Министерством промышленности и торговли Российской Федерации уведомления заинтересованным органом не представлена информация об устранении нарушений в указанный в предписании срок, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации принимает решение об исключении инвестиционного проекта из перечня и направляет его копию заинтересованному органу для принятия решения о расторжении договора аренды лесного участка, включенного в перечень лесных участков.

Данное решение может быть оспорено инвестором в судебном порядке.

Аналогичные нормы содержатся в постановлении Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 N 190 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - постановление Правительства РФ N190).

В силу п.26 постановления Правительства РФ N 190 инвестор обязан ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в заинтересованный орган отчет об исполнении поквартального графика с документальным подтверждением инвестиций, осуществленных в инвестиционный проект, и справку о ходе реализации инвестиционного проекта.

Заинтересованный орган рассматривает отчет об исполнении поквартального графика и не позднее 30-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет доклад об исполнении поквартального графика и выполнении обязательств с приложением отчета об исполнении поквартального графика и справки о ходе реализации инвестиционного проекта, представленных в заинтересованный орган инвестором, в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

Согласно п.27 постановления Правительства РФ N 190 объектом контроля является выполнение обязательств инвестора по созданию объектов лесной инфраструктуры и лесоперерабатывающей инфраструктуры или по модернизации объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры, предусмотренных поквартальным графиком. Контроль за исполнением поквартального графика осуществляется заинтересованным органом.

Заинтересованный орган осуществляет выездные проверки исполнения инвестором поквартального графика и достоверности отчетных данных не реже одного раза в 6 месяцев с представлением в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации акта проверки.

Таким образом, результат проверки исполнения инвестором поквартального графика и достоверности отчетных данных оформляется заинтересованным лицом актом контрольного органа, который не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в рамках главы 24 АПК РФ.

Согласно нормам статей 29, 198 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 разъяснено, что предметом рассмотрения в суде являются заявления об обжаловании ненормативных правовых актов, которые одновременно как не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушают указанным актом права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц.

При этом под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

Суд первой инстанции посчитал, что оспариваемый документ от 23.01.2019 является промежуточным документом, носит информационный характер о результатах квартальной проверки и не отвечает перечисленным выше признакам ненормативного правового акта, а значит, не может быть оспорен в порядке, предусмотренном АПК РФ.

Как пояснил суду первой инстанции представитель заинтересованного лица, протокол от 23.01.2019 является внутренним рабочим документом министерства, решение носит информационный, рекомендательный характер.

Решение, оформленное протоколом от 23.01.2019, не устанавливает и не прекращает субъективных прав общества, а является документом, свидетельствующим о комиссионном рассмотрении отчета за 4 квартал 2018 года.

Оспариваемое заявителем решение комиссии не является основанием для исключения инвестиционного проекта из перечня, для принятия решения о расторжении договора аренды лесного участка, включенного в перечень лесных участков.

Согласно пояснениям заинтересованного лица, нормам вышеназванных постановлений Правительства РФ N 419, 190, решениями органа государственной власти, которые порождают правовые последствия для общества и могут повлечь нарушение его прав и свобод (создавать препятствия к их осуществлению), являются решения об исключении инвестиционного проекта из перечня, о расторжении договора аренды лесного участка, включенного в перечень лесных участков, предписания, неисполнение которых является основанием для исключения инвестиционного проекта из перечня, но не решение, оформленное протоколом от 23.01.2019, которое соответственно не может быть признано незаконным в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, т.к. не является ненормативным правовым актом.

Суд первой инстанции отклонил доводы заявителя о гражданско-правовом характере спора, посчитав, что требование о зачете затрат в сумме 347 703 000 руб. было заявлено обществом как способ устранения нарушенных прав в порядке ст.201 АПК РФ (при этом выбор способа устранения нарушенных прав принадлежит суду).

Между тем судом первой инстанции не принято во внимание, что само по себе неуказание в вышеуказанных постановлениях Правительства РФ норм о возможности судебного обжалования решений комиссии , создаваемой заинтересованным органом, принятых в связи с рассмотрением отчета общества о ходе реализации инвестиционного проекта, не исключает права общества обжаловать решение этой комиссии в арбитражном суде, если оно нарушает его права и законные интересы в области предпринимательской или иной экономической деятельности.

Как видно из материалов дела, оспариваемое обществом решение министерства содержит вывод о том, что отставание по объему привлечения инвестиций в проект на 01.01.2019 составляет 268, 604 млн. руб., а также возлагает на заявителя как на инвестора проекта обязанность подготовить финансово-экономическое обоснование по отклонениям хода реализации проекта от концепции проекта и представить необходимую документацию по проекту в Минпромторг России в целях получения от него заключения о возможности зачтения в рамках исполнения предписания заинтересованного органа затрат общества по приобретению оборудования и выполнению работ по состоянию на 01.01.2019 в общей сумме 347, 2 млн. руб., в которые инвестором включаются затраты на сумму 69,5 млн. руб., произведенные ранее начала реализации проекта - в 2015 году, а также затраты на общую сумму 200, 5 млн. руб. на приобретение транспорта и оборудования, не соответствующих обязательствам общества, предусмотренным концепцией проекта и распоряжением заинтересованного органа от 09.03.2016 N 256.

Таким образом, правовым последствием данного решения министерства является вывод о допущенных инвестором нарушениях по привлечению в инвестиций в проект, недостаточность которых, по мнению министерства, на 01.01.2019 составила 268, 604 млн. руб. При этом суть спора сводится к непринятию министерством понесенных обществом затрат на реализацию проекта на общую сумму 200, 5 млн. руб. на приобретение транспорта и оборудования, поскольку данные затраты министерство полагает не соответствующими обязательствам общества, предусмотренным концепцией проекта и распоряжением заинтересованного органа от 09.03.2016 N 256. Факт невыдачи предписания по данным фактам не может лишать общество как инвестора проекта оспорить в судебном порядке решение министерства, затрагивающее его интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в области лесопользования.

Статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод, в том числе посредством обжалования в судебном порядке решений и действий (или бездействия) органов государственной власти.

На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 АПК РФ к компетенции арбитражных судов относится рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе создающих препятствия для ее осуществления.

Исходя из приведенных положений, арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта - исходящей от государства меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности.

Принимая во внимание необходимость реального обеспечения права каждого на судебную защиту, наличие признаков правоприменительного акта, затрагивающего права заявителя, подлежит установлению его содержание, а также с учетом фактических последствий принятия (бездействия по принятию) соответствующих властных мер, наступающих для обратившегося в суд хозяйствующего субъекта. Наименование оспариваемого акта определяющего значения не имеет.

В рассматриваемом случае решение комиссии министерства влечет правовые последствия в виде непринятия контролирующим государственным органом понесенных обществом расходов на реализацию инвестиционного проекта и возложения на общество обязанности по подготовке финансово-экономического обоснования по отклонениям хода реализации проекта от концепции проекта и представлению необходимой документации в Минпромторг России; при этом выявленные министерством нарушения, в свою очередь, могут явиться основанием для выдачи обществу предписания и досрочного расторжения договора аренды лесного участка. Предусмотренная постановлением Правительства РФ возможность оспаривания предписания не может лишать инвестора инвестиционного проекта также права обжаловать в судебном порядке предшествующее выдаче предписания решение государственного органа, которым установлены сами факты нарушений в части реализации инвестиционного проекта и на инвестора возложены соответствующие обязанности. Обжалование решения министерства, принятого по результатам контроля за ходом реализации инвестиционного проекта, в данном случае позволяет инвестору предотвратить возможное нарушение государственным органом его прав в сфере пользования участком лесного фонда в процессе реализации инвестиционного проекта в области освоения лесов.

Кроме того, оспариваемое обществом решение комиссии министерства не является внутренним документом министерства, так как данный документ выходит за пределы издавшего его государственного органа - он обязателен для заявителя, его действие не ограничено рамками отношений внутри министерства.

Следовательно, указанное решение государственного органа отвечает признакам ненормативного правового акта, затрагивающего права заявителя и на основании части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 198 АПК РФ могло быть оспорено в судебном порядке.

На основании части 3 статьи 272 АПК РФ арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что определение суда от 19.06.2019 о прекращении производства по настоящему делу следует отменить, а дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 269-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Ульяновской области от 19.06.2019 по делу N А72-5847/2019 отменить, направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ульяновской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

О.А. Лихоманенко А.Б. Корнилов