Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2019 г. N 08АП-9557/19

город Омск

15 августа 2019 г.

Дело N А75-9420/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 августа 2019 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Лотова А.Н., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Бралиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-9557/2019) Службы жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.06.2019 по делу N А75-9420/2019 (судья Дроздов А.Н.),

принятое по заявлению акционерного общества "Управление теплоснабжения и инженерных сетей"

к Службе жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (Ханты-Мансийский отдел инспектирования)

об оспаривании действий и решения должностного лица,

судебное разбирательство проведено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

установил:

акционерное общество "Управление теплоснабжения и инженерных сетей" (далее - АО "УТС", заявитель, Управление, общество) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Службе жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (Ханты-Мансийский отдел инспектирования) (далее - Служба, Жилнадзор Югры, заинтересованное лицо) о признании незаконным действия должностного лица - исполняющего обязанности заместителя руководителя Службы - начальника Ханты-Мансийского отдела инспектирования Беляева М.Л. в части несвоевременного уведомления об отказе в продлении сроков исполнения предписания, а также о признании недействительным решения в части отказа в продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/лк-2019.

Решением от 25.06.2019 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу N А75-9420/2019 заявленные требований удовлетворены частично: бездействие Службы, выразившееся в не рассмотрении заявления о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019, признано незаконным. Жилнадзор Югры обязан рассмотреть заявление общества о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Жилнадзор Югры обратился с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение от 25.06.2019 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу N А75-9420/2019 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Обосновывая требования апелляционной жалобы, ее податель указывает, что Служба рассмотрела заявление о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019, ответ АО "УТС" был получен 07.05.2019.

Заинтересованное лицо отмечает, что одним из требований АО "УТС" было именно признание действия должностного лица в части несвоевременного уведомления об отказе в продлении сроков исполнения предписания незаконным, в связи с чем обжалуемое решение суда первой инстанции в части признания бездействия Службы в не рассмотрении заявления о продлении срока исполнения предписания само по себе незаконно, поскольку суд первой инстанции самостоятельно изменил исковые требования заявителя.

Служба отмечает, что Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) не содержит положений, определяющих порядок продления ранее выданных предписаний и неисполненных в установленный срок.

Жилнадзор Югры полагает, что приказ Минстроя России от 30.08.2017 N 1186/пр "Об утверждении Административного регламента по исполнению Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор, требований к лицензированию предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами" не имеет отношения к осуществлению контроля за деятельностью управляющих компаний.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, ходатайства об отложении судебного заседания не заявили, в связи с чем суд апелляционной инстанции в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие их представителей.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Ханты-Мансийским отделом инспектирования Службы в период с 06.02.2019 по 07.02.2019 в отношении заявителя проведена внеплановая проверка по вопросу соблюдения обязательных требований в области температурного режима в местах общего пользования.

Результаты проверки отражены в акте от 07.02.2019 N 16-062/ЛК-2019.

Обществу выдано предписание от 07.02.2019 N 16-062/ЛК-2019, в соответствии с которым необходимо в срок до 01.03.2019 обеспечить нормативную температуру воздуха в межквартирных коридорах подъезда многоквартирного дома по ул. Строителей, 121 в г. Ханты-Мансийске.

По истечению срока исполнения предписания административным органом в период с 12.03.2019 по 13.03.2019 в отношении общества проведена проверка исполнения предписания от 07.02.2019 N 16-062/ЛК-2019.

В ходе проверки установлено, что предписание заявителем не исполнено.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019, выдано предписание от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019, в соответствии с которым обществу в срок до 12.04.2019 необходимо было обеспечить нормативную температуру воздуха в межквартирных коридорах подъезда вышеназванного многоквартирного дома.

03.04.2019 общество обратилось в административный орган с заявлением о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019, мотивировав заявление оспариванием предписания в арбитражном суде.

В ответ на заявление Жилнадзором Югры указано на отсутствие оснований для продления срока исполнения предписания и разъяснена ответственность за неисполнение предписания по части 24 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Ответ от 06.05.2019 получен обществом 07.05.2019.

Посчитав, что ответ предоставлен несвоевременно, после истечения срока, указанного в предписании, а также не согласившись с отказом в продлении срока предписания, заявитель обратился с соответствующим заявлением в суд.

25.06.2019 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принял решение, обжалуемое заинтересованным лицом в апелляционном порядке.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статьей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит основания для его изменения, исходя из следующего.

В силу положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", статей 199 - 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 49 АПК РФ и разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.10.1996 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции", предметом иска является материально-правовое требование истца к ответчику. Основания иска - обстоятельства, на которые истец ссылается в обоснование своих требований к ответчику. Изменение предмета или основания иска означает изменение материально-правового требования или обстоятельств, обосновывающих требование истца к ответчику. Изменение нормы права не является изменением основания иска (определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.06.2017 N 310-ЭС17-6385 по делу N А09-2554/2016).

Как указано в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в силу части 1 статьи 168 АПК РФ суд определяет, какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам. Суд также указывает мотивы, по которым не применил нормы права, на которые ссылались лица, участвующие в деле. В связи с этим ссылка истца в исковом заявлении на не подлежащие применению в данном деле нормы права сама по себе не является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Между тем арбитражный суд не вправе выходить за пределы требований истца и самостоятельно изменять предмет или основание иска. Такое право предоставляется только истцу. Самостоятельное изменение судом исковых требований противоречит таким закрепленным в арбитражном процессуальном законодательстве принципам арбитражного процесса, как законность (статья 6), равноправие (статья 8), состязательность (статья 9). При этом реализация права участника процесса на доступ к правосудию (часть 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации) предполагает соблюдение установленных АПК РФ процедур (определение Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 N 305-ЭС15-8891 по делу N А40-39758/2014).

Таким образом, суд не вправе самостоятельно изменять предмет или основание иска, а должен принять решение только по заявленным требованиям и может выйти за их пределы лишь в тех случаях, когда это предусмотрено действующим законодательством (определение Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 16-КГ18-44, определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2017 N 302-ЭС16-20322 по делу NN А33-2164/2016).

Как следует из материалов дела, при обращении в суд с настоящим заявлением АО "УТС" предмет требования сформулирован следующим образом:

- о признании незаконным действия должностного лица - исполняющего обязанности заместителя руководителя Службы - начальника Ханты-Мансийского отдела инспектирования Беляева М.Л. в части несвоевременного уведомления об отказе в продлении сроков исполнения предписания;

- о признании недействительным решения в части отказа в продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/лк-2019.

Оценив требование о признании незаконным действия должностного лица - исполняющего обязанности заместителя руководителя Службы - начальника Ханты-Мансийского отдела инспектирования Беляева М.Л. в части несвоевременного уведомления об отказе в продлении сроков исполнения предписания, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления АО "УТС" в указанной части.

При этом суд первой инстанции учел, что специальные сроки рассмотрения обращения по означенному вопросу не установлены.

Лица, участвующие в деле, возражения относительно данного вывода суда первой инстанции не заявили, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют правовые основания для его переоценки по правилам части 5 статьи 268 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении требования АО "УТС" о признании недействительным решения в части отказа в продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/лк-2019, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что фактически заявление о продлении срока исполнения предписания не рассмотрено, поскольку в ответе Службы от 06.05.2019 исх. N 27.16-Исх-1096 указано об отсутствии оснований для приостановления предписания, а не для продления срока исполнения предписания.

При этом суд признал незаконным бездействие Службы, выразившееся в не рассмотрении заявления о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019, обязав Жилнадзор Югры рассмотреть заявление общества о продлении срока исполнения предписания.

Вместе с тем, как обоснованно указывает податель жалобы, определяя предмет и основание заявления, АО "УТС" не заявляло требование о признании незаконным бездействия Службы, выразившегося в не рассмотрении заявления о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019, напротив, просило признать недействительным решение Жилнадзора Югры в части отказа в продлении срока исполнения спорного предписания, что свидетельствует о том, что суд первой инстанции, рассмотрев и удовлетворив данное требование, вышел за пределы заявленных требований.

Более того, из материалов дела следует, что:

- АО "УТС" обратилось к Службе с заявлением от 03.04.2019 вх. N 27.16-Вх-94 о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019 (л.д. 10);

- в уведомлении от 06.05.2019 Жилнадзор Югры указал: "В ответ на обращение от 03.04.2019 N 27.16-Вх-94 о продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019 сообщаю следующее", "У должностных лиц Службы нет законного основания для продления срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019".

Изложенное свидетельствует о рассмотрении заинтересованным лицом именно заявления общества о продлении срока исполнения предписания, по результатам чего принято решение об отказе в его удовлетворении.

Указание в первом предложении второго абзаца названного уведомления от 06.05.2019 фразы "_не предусмотрено приостановление сроков исполнения предписания_" с учетом приведенных обстоятельств расценивается судом апелляционной инстанции в качестве технической ошибки, поскольку суть обращения АО "УТС" поименована Службой в ответе от 06.05.2019 именно как "о продлении срока исполнения предписания", а выводы по итогам рассмотрения обращения сформулированы как "_нет законного основания для продления срока исполнения предписания".

Суд апелляционной инстанции также считает ошибочным вывод суда первой инстанции в части указания на наличие правовых оснований для продления срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/ЛК-2019 в силу следующего.

В соответствии с положениями пункта 2 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ должностные лица органов государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений.

Вместе с тем частью 2 статьи 25 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение настоящего Федерального закона, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом нормы Закона N 294-ФЗ не содержит положений, определяющих возможность продления ранее выданных предписаний и неисполненных в установленный срок.

Напротив, означенный нормативный правовой акт устанавливает обязанность выдать новое предписание, в случае неисполнения обязанным лицом предыдущего.

Таким образом, продление срока исполнения ранее выданных Службой предписаний законодательно не предусмотрено.

В отсутствие установленной на уровне федерального закона возможности продлить срок исполнения предписания, тот нормативный акт, на который сослался суд первой инстанции (Административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор, требований к лицензированию предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденный приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.08.2017 N 1186/пр), не может быть учтен в качестве устанавливающих соответствующие полномочия в отношении Жилнадзора Югры, аналогия закона в данном случае не применима.

При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что при условии объективной невозможности исполнить выданное предписание в установленный срок, данное обстоятельство может быть учтено при решении вопроса о привлечении общества к административной ответственности за его неисполнение.

На основании вышеизложенного, в удовлетворении требования АО "УТС" о признании недействительным решения в части отказа в продлении срока исполнения предписания от 13.03.2019 N 16-145/лк-2019 следует отказать, решение от 25.06.2019 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу N А75-9420/2019 изменить, отказав в удовлетворении заявления в полном объеме.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение заявления в порядке статьи 110 АПК РФ относятся на общество.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктами 3, 4 части 1, частью 3 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.06.2019 по делу N А75-9420/2019 изменить, изложить в следующей редакции:

"В удовлетворении требований акционерного общества "Управление теплоснабжения и инженерных сетей" отказать в полном объёме".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

А.Н. Лотов О.Ю. Рыжиков