Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2019 г. N 02АП-5128/19

г. Киров

15 августа 2019 г.

Дело N А31-12575/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 августа 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шашиной И.А.

при участии в судебном заседании представителя заявителя Бушуевой С.В., действующей на основании доверенности от 26.02.2019.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Костромской области от 29.04.2019 по делу N А31-12575/2018, принятое судом в составе судьи Байбородина О.Л.,

по заявлению муниципального унитарного предприятия "Шарьинская ТЭЦ" (ОГРН 1144436000224; ИНН 4407013040)

к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1067746766240; ИНН 7702609639)

об отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Шарьинская ТЭЦ" (далее - заявитель, Предприятие, МУП "Шарьинская ТЭЦ") обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением об отмене предписания Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик, ЦУ Ростехнадзора, административный орган, Управление) от 07.09.2018 N 6.1-0642-П/0116К-2018, постановления от 20.09.2018 N 6.1-0642пл-Пс/0162К-2018 о привлечении Предприятия к административной ответственности по статье 9.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 29.04.2019 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, ЦУ Ростехнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

Управление приводит доводы о нарушении правил подсудности, указывает, что в силу статьи 35 АПК РФ иск предъявляется по месту нахождения ответчика. Поскольку местом нахождения ответчика является г.Москва, основания для рассмотрения дела Арбитражным судом Костромской области отсутствуют. Административный орган указывает, что распоряжение о проведении проверки содержит все основания для ее проведения, в том числе указание на Приказ Минэнерго России от 12.03.2013 N 103 "Об утверждении Правил оценки готовности к отопительному периоду" (далее - Приказ N 103). Ответчик со ссылкой на пункт 2 названного приказа приходит к выводу об отсутствии оснований для освобождения МУП "Шарьинская ТЭЦ" от проведения проверки. ЦУ Ростехнадзора считает ошибочными выводы о наличии грубых нарушений при проведении проверки, указанных в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). По мнению административного органа распоряжения от 07.06.2018 N Я-448-пр, от 29.08.2018 N Я-642-пр содержат различные основания проведения проверок, при этом выявление ответчиком идентичных нарушений свидетельствует лишь о бездействии Предприятия.

Более подробно доводы Управления приведены в апелляционной жалобе.

МУП "Шарьинская ТЭЦ" письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании объявлен перерыв до 13 часов 00 минут 15.08.2019.

В судебном заседании представитель МУП "Шарьинская ТЭЦ" просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Ответчик явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 03.09.2018 по 07.09.2018 административным органом на основании распоряжения ЦУ Ростехнадзора от 29.08.2018 N Я-642-пр в отношении Предприятия проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018 - 2019 годов.

В ходе проверки установлено, что заявителем допущены нарушения требований Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных Приказом Минэнерго России от 19.06.2003 N 229, Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных Приказом Минэнерго России от 24.03.2003 N 115, Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденных Приказом Минэнерго России от 13.01.2003 N 6, Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок, утвержденных Приказом Минтруда России от 24.07.2013 N 328н, Приказа Минэнерго РФ от 08.07.2002 N 204 "Об утверждении глав Правил устройства электроустановок", Приказа Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".

Нарушения зафиксированы в акте проверки от 07.09.2018 N 6.1-0642вн-А/0116 К-2018.

В целях устранения выявленных нарушений 07.09.2018 заявителю выдано предписание об устранении выявленных нарушений N 6.1-0642вн-П/0116К-2018.

По факту выявленных нарушений 11.09.2018 административным органом составлен протокол об административном правонарушении N 6.1-0648вн-Пр/0162К-2018 по признакам состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.11 КоАП РФ.

Постановлением от 20.09.2018 N 6.1-0642пл-Пс/0162К-2018 Предприятие привлечено к административной ответственности по статье 9.11 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Полагая, что указанные выше предписание и постановление не соответствуют закону и нарушают права заявителя, МУП "Шарьинская ТЭЦ" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии грубых нарушений при проведении проверки в части оснований для проведения внеплановой выездной проверки, в связи с чем признал недействительным предписание от 07.09.2018, а также признал незаконным и отменил постановление от 20.09.2018.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Закона N 294-ФЗ.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим (надзорным) органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При оценке оспариваемого предписания Управления апелляционный суд в первую очередь считает необходимым проверить соблюдение ответчиком обязательных требований Закона N 294-ФЗ при проведении проверки. Данное обстоятельство обусловлено тем, что в случае подтверждения установленных судом грубых нарушений необходимость оценки соответствия деятельности Предприятия требованиям законодательства и обоснованность возложения на него обязанности по проведению поименованных в предписании мероприятий не будет иметь правового значения применительно к проверке законности такого предписания.

Согласно части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В части 2 указанной нормы Закона N 294-ФЗ приведен исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки. К таким основаниям, среди прочего отнесен приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 3).

На то, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указано и в части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ.

На основании пункта 1 статьи 15 Закона N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Мутко В.Л. от 26.06.2018 N ВМ-П9-3773 и приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.07.2018 N 308 "О ходе контроля подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов" ответчиком издано распоряжение от 29.08.2018 N Я-642-пр о проведении внеплановой выездной проверки МУП "Шарьинская ТЭЦ".

В распоряжении указано, что настоящая проверка проводится с целью контроля хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов.

Задачей проверки является контроль хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период.

Предмет проверки - соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований надежности и безопасности в сфере федерального государственного энергетического надзора, направленных на обеспечение надежного теплоснабжения при подготовке предприятий к предстоящему осенне-зимнему периоду.

На основании статьи 20 Федерального закона от 27.07.2010 N 190 "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении, Закон N 190-ФЗ) проверке готовности к отопительному периоду подлежат: 1) муниципальные образования; 2) теплоснабжающие организации и теплосетевые организации; 3) потребители тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых подключены (технологически присоединены) к системе теплоснабжения (часть 1).

Проверка готовности муниципальных образований к отопительному периоду и расследование причин аварийных ситуаций при теплоснабжении осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного энергетического надзора. Проверка готовности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии к отопительному периоду осуществляются органами местного самоуправления, а в ценовых зонах теплоснабжения органами местного самоуправления совместно с единой теплоснабжающей организацией (часть 2 статьи 20 Закона N 190-ФЗ).

Проверка готовности к отопительному периоду осуществляется органами, указанными в части 2 настоящей статьи, в соответствии с правилами оценки готовности к отопительному периоду, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (часть 3 статьи 20 Закона N 190-ФЗ).

Порядок оценки готовности к отопительному периоду путем проведения уполномоченными органами проверок готовности к отопительному периоду муниципальных образований, теплоснабжающих и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых подключены к системе теплоснабжения, определен Правилами N 103.

Пунктом 2 Правил N 103 определено, что проверка муниципальных образований осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, проверка теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии к отопительному периоду осуществляется органами местного самоуправления поселений, городских округов (далее - уполномоченные органы).

В пункте 5 Правил N 103 предусмотрено, что проверка осуществляется комиссиями, которые образовываются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору или органами местного самоуправления поселений, городских округов (далее - комиссия). В целях проведения проверки теплоснабжающих и теплосетевых организаций в состав комиссии могут включаться по согласованию представители Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Таким образом, положения статьи 20 Закона N 190-ФЗ и Правил N 103 указывают на то, что проверка готовности теплоснабжающих организаций к отопительному периоду не относится к полномочиям органа Ростехнадзора, следовательно, последний не вправе самостоятельно проводить проверку выполнения теплоснабжающими организациями требований готовности к отопительному периоду, установленных Правилами N 103. Уполномоченным органом по проведению проверки теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций тепловой энергии к отопительному периоду является орган местного самоуправления.

Учитывая изложенное, указанная внеплановая выездная проверка, целью которой являлся контроль хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов, проведена ЦУ Ростехнадзора в нарушение требований части 2 статьи 20 Закона N 190-ФЗ, пункта 2 Правил N103, пункта 1 статьи 15 Закона N 294-ФЗ, что влечет признание результатов такой проверки незаконными и, как следствие, признание недействительным оспариваемого предписания от 07.09.2018.

Как следует из материалов дела, ответчик также не согласен с признанием незаконным и отменой постановления Управления от 20.09.2018 о назначении административного наказания за совершения административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.11 КоАП РФ.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 9.11 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение правил пользования топливом, электрической и тепловой энергией, правил устройства электроустановок, эксплуатации электроустановок, топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки.

Названная норма является бланкетной и отсылает к другим нормативным актам, нарушение которых и образует объективную сторону административного правонарушения.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в нарушении правил пользования топливом, электрической и тепловой энергией, правил устройства электроустановок, эксплуатации электроустановок, топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки.

Субъектом правонарушения является лицо, ответственное за соблюдение установленных правил и норм.

В силу статьи 1.6 КоАП РФ одним из условий законности применения мер административного принуждения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Согласно пункту 1 статьи 26.1 КоАП РФ наличие события и состава административного правонарушения являются одними из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 26.2 КоАП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).

Между тем, учитывая, что в ходе рассмотрения настоящего дела нашел подтверждение факт проведения внеплановой выездной проверки органом, не уполномоченным на ее проведение, полученные в результате такой проверки доказательства не могут быть положены в основу постановления по делу об административном правонарушении.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие, а равно недоказанность состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по административному делу.

В этой связи суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии в действиях Предприятия состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.11 КоАП РФ, обоснованно признал незаконным и отменил постановление от 20.09.208.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Относительно доводов и аргументов заявителя жалобы о рассмотрении настоящего дела Арбитражным судом Костромской области с нарушением правил подсудности, о том, что данное дело подлежало передаче на рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы, суд апелляционной инстанции полагает необходимым указать на следующее.

В силу положений частей 2 и 3 статьи 41 АПК РФ лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами. Злоупотребление процессуальными правами лицами, участвующими в деле, влечет за собой для этих лиц предусмотренные настоящим Кодексом неблагоприятные последствия. Лица, участвующие в деле, несут процессуальные обязанности, предусмотренные данным Кодексом и другими федеральными законами или возложенные на них арбитражным судом в соответствии с названным Кодексом.

При обращении МУП "Шарьинская ТЭЦ" в Арбитражный суд Костромской области и в процессе судебного разбирательства ответчик не возражал против рассмотрения спора данным судом в качестве суда первой инстанции, не заявлял ходатайств о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд города Москвы и, вместе с этим, активно пользовалось принадлежащими ему процессуальными правами, представляя суду свои доводы и возражения по существу спора. Обстоятельств, лишивших ЦУ Ростехнадзора возможности заявить ходатайство о передаче дела по подсудности, из материалов дела не усматривается.

С учетом совокупности отмеченных обстоятельств, такое процессуальное поведение ответчика свидетельствуют о признании им компетенции Арбитражного суда Костромской области посредством конклюдентных действий, что соответствует понятию компетентного суда в международно-правовом и национально-правовом понимании, а также влечет за собой потерю права на возражение (эстоппель) в отношении подсудности спора. Получив возможность пользоваться процессуальными правами, заявитель принял на себя и процессуальные обязанности.

О нарушении судами правил о подсудности Управление заявило только лишь на стадии апелляционного обжалования решения суда первой инстанции, принятого не в его пользу, что не может быть признано добросовестным и непротиворечивым поведением указанной стороны спора.

Как разъяснено в пункте 6.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в случае если в апелляционной жалобе на решение суда первой инстанции содержатся доводы относительно нарушения правил подсудности при рассмотрении дела в суде первой инстанции, суд апелляционной инстанции отменяет судебный акт и направляет дело в суд первой инстанции по подсудности, только если установит, что у заявителя не было возможности в суде первой инстанции заявить о неподсудности дела этому суду в форме ходатайства о передаче дела по подсудности в связи с неизвещением его о времени и месте судебного заседания или непривлечением его к участию в деле.

Таким образом, поскольку ответчик был надлежащим образом осведомлен о принятии заявления Предприятия к производству на стадии нахождения дела в Арбитражном суде Костромской области, его представитель непосредственно участвовал в судебных заседаниях в Арбитражном суде Костромской области и представлял в данный суд дополнительные материалы в обоснование своей позиции, при этом он не реализовал в установленном процессуальным законодательством порядке право на обращение с ходатайством о передаче дела по подсудности, не заявлял о необеспечении его прав и свобод в сфере правосудия, у суда апелляционной инстанции в силу статьи 9 АПК РФ и пункта 6.2 постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции и направления дела для рассмотрения по подсудности.

В этой связи возражения заявителя о нарушении правил подсудности являются неправомерными.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 29.04.2019 по делу N А31-12575/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов