Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 9 августа 2019 г. N 01АП-6455/19

г. Владимир

09 августа 2019 г.

Дело N А43-49499/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 августа 2019 года.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Родиной Т.С.,

судей Тарасовой Т.И., Насоновой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания

секретарем судебного заседания Новиковой Ю.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства социальной политики Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24.05.2019 по делу N А43-49499/2018, принятое судьей Снегиревой И.Г., по иску Министерства социальной политики Нижегородской области к индивидуальному предпринимателю Сорокиной Татьяне Николаевне, о взыскании 7 957 888 руб. 20 коп.

В судебном заседании приняли участие представители:

от ответчика - индивидуального предпринимателя Сорокиной Татьяны Николаевны - Сорокин А.В. по доверенности от 10.08.2018 сроком действия до 31.12.2019.

Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил.

Министерство социальной политики Нижегородской области обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с иском к индивидуальному предпринимателю Сорокиной Татьяне Николаевне о возврате денежных средств в размере 7 957 888 руб. 20 коп., полученных в качестве субсидии.

Решением от 24.05.2019 Арбитражный суд Нижегородской области отказал Министерству социальной политики Нижегородской области в удовлетворении заявленных исковых требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство социальной политики Нижегородской области обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушением и неправильным применением норм материального права.

Оспаривая законность принятого судебного акта, заявитель указывает, что в период 2016-2017 годов в Порядке компенсации затрат, связанных с предоставлением социальных услуг поставщиками социальных услуг, включенными в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области, но не участвующими в выполнении государственного задания (заказа), утвержденном постановлением Правительства Нижегородской области от 09.12.2015 N 807, отсутствовало условие о соответствии деятельности поставщика требованиям, установленным Порядком предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 15.04.2016 N 217, так как такое условие было внесено постановлением Правительства Нижегородской области от 19.12.2017 N 915.

Включив в договоры, заключенные с получателями социальных услуг, условие о возможности передачи полномочий по оказанию социальных услуг третьими лицами по договору подряда, ИП Сорокина Т.Н. изменила форму договора, утвержденную приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 10.11.2014 N 874н, и тем самым нарушила подпункт 4 пункта 2.13.2 Порядка N217.

Указывает, что в нарушение пункта 4.3.1 Порядка N 217 в период с

ноября 2016 года по декабрь 2017 года предоставление социальных услуг в форме социального обслуживания на дому осуществлялось не штатными сотрудниками ИП Сорокиной Т.Н., а сторонними физическими лицами по заключенным с ними договорам гражданско-правового характера (договорам возмездного оказания услуг); в нарушение пункта 4.4. Порядка N 217 Сорокиной не выполнены требования относительно наличия у нее оборудованного помещения.

Заявитель считает неверным вывод суда о том, что нахождение ответчика (ИП Сорокиной Т.Н.) в реестре поставщиков социальных услуг Нижегородской области говорит о его соответствии требованиям, предъявляемым к поставщикам социальных услуг, и наличии права на получение субсидии.

ИП Сорокина Т.Н. в отзыве на апелляционную жалобу указала, что у Министерства не было претензий и замечаний к качеству предоставленных социальных услуг ИП Сорокиной Т.Н. с ноября 2016 года по ноябрь 2017 года. Жалоб от получателей социальных услуг па социальных работников ИП Сорокиной Т.Н. не поступало. Следовательно, работа сотрудников, с которыми были заключены не трудовые, а гражданско-правовые договора, никак не отразилась на качестве, своевременности и объеме, оказанных услуг.

Министерством не доказаны факты нецелевого использования ИП Сорокиной Т.Н. предоставленной субсидии и нарушения Порядка ее

предоставления, а именно, представления документов, содержащих недостоверные сведения, сокрытии данных и обстоятельств, влияющих на назначение субсидии.

Дело рассматривается в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом уведомленного о месте и времени судебного заседания.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Повторно рассмотрев дело, проверив доводы жалобы, Первый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом, между Министерством социальной политики Нижегородской области (министерством) и ИП Сорокиной Т.Н. (поставщиком) заключены договоры о предоставлении субсидии поставщику социальных услуг от 23.12.2016 N 174, 02.02.2017 N 43, 02.03.2017 N 74, N 75, 27.03.2017 N 87, 27.04.2017 N 102, 26.05.2017 N 184, 28.06.2017 N 204, 25.07.2017 N 228, 04.09.2017 N 242, 18.10.2017 N 258, 30.10.2017 N 269, 24.11.2017 N 278, 18.12.2017 N 343, согласно которым министерство обязалось возместить затраты поставщика, связанные с предоставлением социальных услуг, путем выплаты субсидии на основании документов, представленных поставщиком, в соответствии с Порядком от 09.12.15 N 807 (том 1, л.д. 18-77).

По условиям пункта 3.4 договоров министерство перечисляет поставщику субсидию по факту оказания услуг в течение пяти банковских дней со дня регистрации договора в объеме, определенном пунктом 3.2 договоров.

Согласно пункту 2.4 договоров стороны предусмотрели, что при выявлении по итогам проверок фактов нарушения условий предоставления субсидии (отсутствие оснований для их выплаты, представление документов, содержащих недостоверные сведения, сокрытие данных и обстоятельств, влияющих на назначение субсидии, наличие арифметической ошибки в расчетах) в течение 30 календарных дней со дня получения требования министерства получатель субсидии осуществляет возврат субсидии путем перечисления на лицевой счет министерства.

Из материалов дела следует, что общий объем субсидий, выплаченных истцом за социальные услуги, оказанные ответчиком за период с ноября 2016 года по ноябрь 2017 года, составил 7 957 888 руб. 20 коп.

Между тем, в соответствии с планом контрольной деятельности на I квартал 2018 года отделом контроля отраслей социальной сферы и государственного аппарата Министерства финансов Нижегородской области проведена комиссионная проверка соблюдения Министерством социальной политики Нижегородской области условий, целей, порядка предоставления и целевого использования субсидий за 2016 и 2017 годы.

Актом от 30.03.18, составленным по результатам указанной проверки, выявлено нарушение ответчиком (получателем субсидии) пунктов 2.13.2, 4.3.1, 4.4 Порядка N 217 предоставления социальных услуг (том 1, л.д. 78-94). По данному акту истец предоставил свои разногласия, которые частично были приняты КРУ Министерства финансов Нижегородской области (том 1, л.д. 96-106)

Письмом от 02.10.18 N 318-19-11451/18 истец обратился к ответчику с требованием о возврате полученных в качестве субсидии денежных средств (том 1, л.д. 15-17).

Уклонение ответчика от исполнения обязанности по возврату денежных средств послужило основанием для обращения заявителя с настоящим иском.

Разрешая настоящий спор и отклоняя исковые требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Федерального закона от 28.12.2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее, ФЗ N 442) финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по социальному обслуживанию, и предоставляющими социальные услуги социально ориентированными некоммерческими организациями осуществляется путем предоставления субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, проведения закупок социальных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также за счет средств получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату.

Согласно части 8 статьи 30 ФЗ N 442, если гражданин получает социальные услуги, предусмотренные индивидуальной программой, у поставщика или поставщиков социальных услуг, которые включены в реестр поставщиков социальных услуг субъекта Российской Федерации, но не участвуют в выполнении государственного задания (заказа), поставщику или поставщикам социальных услуг выплачивается компенсация в размере и в порядке, которые определяются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В силу подпункта 3 части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в нормативном акте указывается порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Данное положение не может быть применено для произвольного установления уполномоченным органом условий возврата предоставленной субсидии по формальным основаниям.

В соответствии с Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 года), являющемся неотъемлемой частью Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года (ГАТТ-1994), которое имеет обязательную силу для всех членов ВТО, в том числе и для России, субсидирующие органы устанавливают объективные критерии или условия, определяющие право на получение и размер субсидий.

По смыслу статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации возврат субсидии возможен при выдаче субсидии лицу, не имеющему по субъективным либо объективным критериям права на ее получение (нарушение условий предоставления субсидии). Возврат субсидии также возможен при использовании средств нецелевым образом как меры бюджетного принуждения (статья 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено, что согласно условиям договоров о предоставлении субсидии поставщику социальных услуг от 23.12.16 N 174, 02.02.17 N 43, 02.03.17 N 74, N 75, 27.03.17 N 87, 27.04.17 N 102, 26.05.17 N 184, 28.06.17 N 204, 25.07.17 N 228, 04.09.17 N 242, 18.10.17 N 258, 30.10.17 N 269, 24.11.17 N 278, 18.12.17 N 343 сделки заключены в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Порядком компенсации затрат, связанных с предоставлением социальных услуг поставщиками социальных услуг, включенными в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области, но не участвующими в выполнении государственного задания (заказа), утвержденным постановлением правительства Нижегородской области от 09.12.15 N 807 (далее, Порядок N 807).

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка N 807 субсидии предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью областного бюджета на финансовый год и на плановый период в пределах соответствующих лимитов бюджетных обязательств, выделенных министерству социальной политики Нижегородской области (далее, Министерство) на цели, указанные в пункте 2.2 настоящего Порядка.

Согласно пункту 2.2 Порядка N 807 субсидия предоставляется в целях компенсации затрат, связанных с предоставлением социальных услуг поставщиками. В силу пункта 2.4 Порядка N 807 субсидии предоставляются на основании договора о предоставлении из областного бюджета субсидии, заключенного на текущий финансовый год между Министерством и поставщиком в соответствии с типовой формой, утвержденной приказом Министерства финансов Нижегородской области от 4.10.17 N 181.

Договор заключается при первичном обращении поставщика в текущем финансовом году в Министерство с заявкой о предоставлении субсидии согласно пунктам 3.2, 3.3 Порядка N 807.

В соответствии с пунктом 2.5 Порядка N 807 обязательным условием предоставления субсидии поставщику, включаемым в договор, является согласие поставщика на осуществление Министерством и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения поставщиком условий, целей и порядка предоставления субсидии.

В силу пункта 5.1 Порядка N 807 Министерство и органы государственного финансового контроля осуществляют обязательную проверку соблюдения поставщиком условий, целей и порядка предоставления субсидии.

Согласно пункту 5.3 Порядка N 807 в случае выявления суммы субсидии, выплаченной поставщику в нарушение условий, установленных Порядком N 807 (отсутствие оснований для их выплаты, представление документов, содержащих недостоверные сведения, сокрытие данных и обстоятельств, влияющих на назначение субсидии, наличие арифметической ошибки в расчетах), Министерство в течение пяти рабочих дней со дня выявления указанных нарушений направляет поставщику требование о возврате выплаченной с нарушением условий суммы субсидии.

Выплаченная с нарушением условий, установленных Порядком N 807, сумма субсидии подлежит возврату поставщиком в добровольном порядке в течение тридцати календарных дней со дня получения требования о возврате путем перечисления на лицевой счет Министерства.

В соответствии с пунктом 5.4 Порядка N 807 в случае невозврата средств в установленный срок их взыскание осуществляется в судебном порядке на основании законодательства Российской Федерации.

Поскольку основанием для возврата субсидии послужило выявленное в ходе проверки нарушение ответчиком положений Порядка предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 15.04.16 N 217, так как Правительством Нижегородской области вынесено постановление от 19.12.17 N 915 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 09.12.15 N807" (далее - Порядок N 807 в новой редакции), суд исследовал вопрос о распространении действия данного постановления на сложившиеся правоотношения.

В постановлении N 915 отражено, что настоящее постановление вступает в силу со дня его подписания и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 декабря 2017 года.

На основании статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются.

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Постановление Правительства Нижегородской области от 19.12.17 N 915 официально опубликовано в газете "Нижегородские новости" 25.12.2017.

Согласно пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

В пункте 1 статьи 49 Закона Нижегородской области от 06.08.09 N 104-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" предусмотрено, что нормативный правовой акт распространяет свое действие на правоотношения, возникшие после его вступления в силу. Если правоотношения возникли до вступления в силу нормативного правового акта, нормативный правовой акт распространяет свое действие на те права и обязанности, которые возникли у субъектов правоотношений после вступления в силу нормативного правового акта.

Согласно пункту 3 данного Закона придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается в случае, если нормативный правовой акт устанавливает или усиливает юридическую ответственность.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3.1.3 регламента Правительства Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 11.12.09 N 920, постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через 10 дней со дня их официального опубликования.

Таким образом, суд первой инстанции установил, что региональное законодательство не предусматривает возможность придания нормативным правовым актам обратной силы.

За период проведения проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления и целевого использования субсидии в 2016, 2017 годах в Положении N 807 отсутствует условие о соответствии деятельности поставщика требованиям, установленным порядком предоставления социальных услуг в соответствующей форме социального обслуживания, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области N 217.

Такое условие в Положение внесено постановлением от 19.12.2017 N 915 (вступило в силу 03.01.2018).

Оценка изложенных обстоятельств позволила суду прийти к выводу о том, что применение положений Порядка в редакции постановления Правительства Нижегородской области от 19.12.17 N 915 возможно только с января 2018 года.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22.04.2014 N 12-П, статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет общий (основной) принцип действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность).

Таким образом, действие приведенных правовых предписаний могло быть распространено на правоотношения, которые могли возникнуть только после вступления в силу нормативного правового акта.

Предоставление субсидий осуществляется по факту оказанных социальных услуг, предусмотренных индивидуальными программами (часть 8 статьи 30 Федерального закона N 442-ФЗ) в соответствии с тарифами, ежегодно утверждаемыми Министерством.

В проверяемом периоде деятельности и предоставления субсидии юридическим основанием деятельности ответчика являлся Федеральный закон N 442-ФЗ и Порядок N 807.

При этом требование наличия у индивидуального предпринимателя, осуществляющего социальное обслуживание граждан на дому, оборудованных помещений противоречит Федеральному закону N 442-ФЗ.

Указанная позиция подтверждается апелляционным определением Верховного Суда РФ от 15.02.17 N 9-АПГ16-46.

Согласно пункту 4.3.4. Порядка N 217 к социально-бытовому обслуживанию на дому, в исключительных случаях могут привлекаться отдельные лица на условиях частичной занятости и оплаты труда.

Включение в договор с получателем социальных услуг пункта о возможной передаче полномочий по оказанию услуг лицам на условиях договора подряда, с которыми ответчиком были заключены гражданско-правовые договоры согласно пункту 4.3.4. Порядка N 217, осуществлено в соответствии с примечанием 3 к разделу II примерной формы договора, определенной приказом Министерства труда N 874н, в котором сказано, что стороны по своему усмотрению вправе дополнить настоящий раздел иными условиями.

При этом с января 2016 года в связи с особенностями оказываемых социальных услуг ответчиком специалистами профильного отдела Министерства было рекомендовано заключать с социальными работниками договоры подряда, а в договоры с получателями социальных услуг включить условие о возможности оказания социальных услуг лицам по этим договорам.

Копии таких договоров с получателями услуг ответчик в обязательном порядке направлял в Министерство для проверки и дальнейшего хранения.

Кроме того, нахождение ответчика в Реестре поставщиков социальных услуг Нижегородской области говорит о его соответствии требованиям, предъявляемым к поставщикам социальных услуг и наличием права на получение субсидии.

Предписание Министерства финансов Нижегородской области от 03.05.18 не содержит требований о возврате субсидии, выделенной в 2016-2017 годах.

Согласно подпункту 5 пункта 2.10.1 Порядка, утвержденного постановлением N 217 одним из основных показателей, определяющих качество социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, является укомплектованность штата поставщика социальных услуг специалистами и их квалификация.

При этом у Министерства не было претензий и замечаний к качеству предоставленных социальных услуг ответчиком за период с ноября 2016 года по ноябрь 2017 года.

Жалоб от получателей социальных услуг на социальных работников индивидуального предпринимателя Сорокиной Т.Н. не поступало.

Данные обстоятельства позволили суду прийти к выводу о том, что работа сотрудников, с которыми были заключены не трудовые, а гражданско-правовые договоры, никак не отразилась на качестве, своевременности и объеме, оказанных услуг.

Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в пункте 16 постановления Пленума от 22.06.06 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее, постановление N 23) при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее, убытки), судам необходимо иметь в виду следующее. В тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу, что истцом не доказан факт нецелевого использования ответчиком предоставленной субсидии и нарушения порядка ее предоставления, в связи с чем иск удовлетворению не подлежит

Апелляционный суд считает выводы суда соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Решение законно и обоснованно, принято при полном, объективном, всестороннем исследовании доказательств, представленных в дело, которым дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вопрос об отнесении расходов по государственной пошлине по апелляционной жалобе не рассматривается, так как заявитель освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24.05.2019 по делу N А43-49499/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства социальной политики Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Т.С. Родина

Судьи

Т.И. Тарасова Н.А. Насонова