Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2019 г. N 09АП-40185/19

г. Москва

20 августа 2019 г.

Дело N А40-63240/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 августа 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мухина С.М.,

судей:	Лепихина Д.Е., Попова В.И.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Омаровым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу 122 отдел ГАСН

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.04.2019 по делу N А40-63240/2019, принятое судьей Полукаровым А.В. (154-516)

по заявлению: 122 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации

к Федеральному казенному предприятию "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации"

о привлечении к административной ответственности,

в присутствии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от заинтересованного лица:	Попов С.А. по дов. от 16.05.2018;

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда города Москвы от 29.04.2019, принятым по настоящему делу, заявление 122 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации (далее - 122 отдел ГАСН, заявитель) о привлечении Федерального казенного предприятия "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации" (далее - ФКП "УЗКС МО РФ", Предприятие) к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с указанным решением, заявитель обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просило его отменить и принять новый судебный акт по мотивам, изложенным в жалобе.

В судебное заседание не явился представитель 122 отдел ГАСН, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации в картотеке арбитражных дел на сайте (www.//kad.arbitr.ru) в соответствии с положениями ч. 6 ст. 121 АПК РФ.

Отзыв на апелляционную жалобу в суд не поступил.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ФКП "УЗКС МО РФ" доводы апелляционной жалобы отклонил за необоснованностью. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, начальником отделения 182 отдела ГАСН была проведена проверка объекта капитального строительства, осуществляемого Предприятием, в ходе которой установлено неисполнение им в срок предписания от 22.08.2018 N 260/2,з (до 01.12.2018).

Указанный факт был зафиксирован в акте проверки от 26.02.2019, а также протоколе об административном правонарушении N 8 от 01.03.2019, согласно которым в действиях Предприятия установлены признаки правонарушения предусмотренного ч.6 ст.19.5 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 23.1 КоАП РФ административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении Предприятия к административной ответственности, на основании ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Рассмотрев спор, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом наличия в действиях (бездействии) Предприятия события и состава вменяемого правонарушения.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно ч. 6 ст. 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд, в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективной стороной указанного правонарушения является невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного строительного надзора.

Вместе с тем согласно положениям статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1). Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (ч. 2). Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье (ч. 3). Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (ч. 4).

На основании ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Таким образом, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками как противоправность и виновность.

Отказывая в удовлетворении заявленных 122 отдел ГАСН требований, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отсутствии у ФКП "УЗКС МО РФ" возможности исполнить предписание в установленный срок, поскольку работы по строительству Объекта должны были выполняться на основании государственного контракта от 14.03.2016 N 1616187375532090942000000 на выполнение полного комплекса работ по объекту: "Строительство объектов инфраструктуры полигона и военного городка N 1 для проведения конкурса "Открытая вода" в рамках Армейских Международных игр на базе 28 понтонно-мостовой бригады инженерных войск Вооруженных Сил Российской Федерации" г. Муром, Владимирской области (шифр Т-41/16-9) (далее - Контракт), заключенного Министерством обороны Российской Федерации (далее - Государственный заказчик) с АО "ГУОВ" (далее - Генподрядчик).

В соответствии с п. 2.1 Контракта Государственный заказчик осуществляет финансирование, обеспечение выполнения и контроль за выполнением работ, а Генподрядчик выполняет работы по Обмерам, Обследованиям, Инженерным изысканиям разработку Проектной документации, разработку рабочей документации, строительно-монтажные работы в соответствии с условиями Контракта в том числе раздела 23 Контракта, и работы (услуги), необходимые для ввода в эксплуатацию Объекта.

Кроме того, именно Генподрядчик, исходя из содержания пунктов 2.2. и 3.2 Контракта получает оплату, предусмотренную Контрактом.

При этом, согласно п. 10.8 Контракта Генподрядчик самостоятельно организует производство работ на Объекте по своим планам и графикам.

Согласно п. 10.9 Контракта согласование с органами государственного надзора порядка ведения работ на Объекте и его соблюдение осуществляет Генподрядчик.

ФКП "УЗКС МО РФ" является самостоятельным юридическим лицом, созданным в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2008 г. N 290-р в целях оказания Министерству обороны Российской Федерации услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования, организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства.

Между тем, как установил суд, предприятие не осуществляет строительно-монтажные работы, строительство Объектов по Контракту, данный вид деятельности не входит в перечень его уставных видов деятельности.

При этом оно привлечено Государственным заказчиком в целях обеспечения выполнения работ, осуществления контроля и надзора за производством строительных работ и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с Генподрядчиком, на основании ст. 749 ГК РФ, пунктами 2.5. и 7 Контракта.

Из изложенного следует, что ФКП "УЗКС МО РФ" не является надлежащим субъектом указанного правонарушения, следовательно, основания для привлечения его к административной ответственности отсутствуют. Доказательств обратного заявителем не представлено.

Кроме того, в связи с отсутствием правоустанавливающей документации на земельный участок под строительство данных объектов, подготовительные работы Генподрядчиком не завершены.

В ходе проведения экологического обследования заказника Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области было отказано в исключении земельного участка военного полигона из состава особоохраняемой природной территории (письмо от 18.01.2018 исх. N 319-04-489).

15.08.2018 (протокол рабочего совещания прилагается) в Департаменте строительства Минобороны России (Государственный подрядчик) проведено рабочее совещание, в ходе которого приняты решения о завершении и демонтажа, нарушенного плодородного земельного участка на о. Заячий и проработке вопроса по расторжению указанного государственного контракта.

Согласно проведенного в марте 2019 года контрольного обмера (Акт N 1 от 05.03.2019) комиссией установлено что строительно-монтажные работы Генподрядчиком на проверяемом объекте не выполнялись.

Согласно ст. 52 ГрК РФ при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на основании договора строительного подряда с застройщиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором указанные лица должны подготовить земельный участок для строительства и (или) объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, с которыми заключен такой договор, материалы и результаты инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

В связи с тем, что объекты капитального строительства в рамках заключенного государственного контракта от 14.03.2016 N 1616187375532090942000000 не возведены, работы по контракту не ведутся принятие решения о консервации не возведенных объектов или приостановке работ не возможно.

В связи с изложенным, устранить указанные в предписании замечания для предприятия не представляется возможным.

В силу положений части 4 статьи 52 ГрК РФ при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Правилами проведения консервации в соответствии с положениями части 9 статьи 52 ГрК РФ установлен порядок консервации объекта капитального строительства, а также особенности принятия решения о консервации объекта капитального строительства государственной собственности Российской Федерации.

Из положений пункта 2 Правил проведения консервации следует, что в случае прекращения строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта капитального строительства на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем принимается решение о консервации объекта.

Согласно пункту 4 Правил проведения консервации решение о консервации объекта (за исключением объекта государственной собственности) и об источнике средств на оплату расходов, связанных с консервацией объекта, принимает застройщик (заказчик).

В свою очередь, решение о консервации объекта государственной собственности принимается в форме акта Правительства Российской Федерации, проект которого подготавливается главным распорядителем средств федерального бюджета (пункты 14, 15, 16 Правил проведения консервации).

В соответствии с пунктом 7 Правил проведения консервации на основании принятого решения о консервации объекта застройщик (заказчик) совместно с подрядчиком проводит инвентаризацию выполненных работ по строительству(реконструкции) объекта с целью зафиксировать фактическое состояние объекта, наличие проектной документации, конструкций, материалов и оборудования.

Как установлено пунктом 8 Правил проведения консервации, после принятия решения о консервации объекта застройщик (заказчик) обеспечивает подготовку технической документации, под которой согласно пункту 6 Правил проведения консервации понимается комплект документов, разрабатываемых проектной организацией по договору с застройщиком (заказчиком), включающих графические, расчетные и текстовые материалы, необходимые для организации и проведения работ по консервации объекта.

Пунктом 9 Правил проведения консервации определен перечень работ по консервации объекта.

Из буквального толкования вышеуказанных положений Правил проведения консервации в их взаимной связи и совокупности следует, что составление технической документации с перечнем необходимых работ по консервации объекта, а также проведение самих работ по консервации объекта возможно исключительно после принятия в установленном порядке решения о консервации объекта.

Согласно положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

При этом под исполнимостью понимается наличие реальной возможности у лица устранить в обозначенный срок выявленное нарушение.

Поскольку объекты Минобороны России строятся на основании решения Министра обороны Российской Федерации за счет федерального бюджета, являются государственной собственностью.

Решение о консервации объектов государственной собственности в силу императивных положений Правил проведения консервации принимается в форме акта Правительства Российской Федерации.

Поскольку составление технической документация по консервации объекта капитального строительство и проведение работ по консервации по смыслу положений Правил проведения консервации возможно исключительно после принятия решения о консервации объекта капитального строительства и подобного рода решение в отношении рассматриваемого объекта капитального строительства Правительством Российской Федерации не принималось, то требования требований предписания инспекции от 22.08.2018 N 260/2,з для ФКП "Управление заказчика" не исполнимы так как у последнего отсутствует реальная возможность исполнить данные требования до принятия Правительством Российской Федерации решения о консервации объекта.

Из указанного следует, что Предписание должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые обязанности.

Кроме того, как указывает заявитель, в рамках исполнения работ по контракту не предусмотрено возведение (строительство) объектов капитального строительства (сборка блочно-модульных конструкций), получение положительного заключения государственной экспертизы по проектной документации не требовалось равно как и получение разрешения на строительство, земельный участок для проведения работ Минобороны России не передавался.

Следовательно, у Заявителя отсутствовали правовые основания для проведения проверки и выдачи предписаний.

Приведенные обстоятельства подтверждают добросовестность ответчика при исполнении требований предписания, в связи с чем довод заявителя о его невыполнении со стороны ответчика правомерно отклонен судом первой инстанции как несостоятельный.

Изложенное свидетельствует о недоказанности 122 отдел ГАСН наличия состава вмененного ФКП "УЗКС МО РФ" административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

При таких данных суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных 122 отдел ГАСН требований о привлечении ФКП "УЗКС МО РФ" к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Доводы заявителя апелляционной жалобы сводятся к несогласию с изложенными в решении выводами суда первой инстанции, и иной, чем у суда, оценке обстоятельств дела, при этом они не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 29.04.2019 по делу N А40-63240/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

С.М. Мухин

Судьи

Д.Е. Лепихин В.И. Попов