Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2019 г. N 07АП-7105/19

город Томск

21 августа 2019 г.

Дело N А67-3288/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 августа 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего	Павловой Ю.И.,
судей:	Стасюк Т.Е.,
	Фертикова М.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Семененко И.Г., рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента финансов Томской области (07АП-7105/2019) на решение Арбитражного суда Томской области от 14 июня 2019 года по делу N А67-3288/2019 по иску муниципального образования "Город Томск" в лице Администрации города Томска ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706, 634050, Томская область, город Томск, проспект Ленина, 73) к субъекту Российской Федерации - Томской области в лице Департамента финансов Томской области (ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719, 634050, Томская область, город Томск, проспект Ленина, дом 111) о взыскании 2 420 550 рублей.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора - Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360), интересы которого представляет Управление Федерального казначейства по Томской области (ИНН7021016928).

СУД УСТАНОВИЛ:

муниципальное образование "Город Томск" в лице Администрации города Томска обратилось в Арбитражный суд Томской области к Томской области в лице Департамента финансов Томской области с иском о взыскании за счет ее казны убытков в сумме 14 368 245 рублей.

Исковые требования обоснованы статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов) и мотивированы несением расходов в целях обеспечения инвалидов жилыми помещениями при отсутствии соответствующей компенсации со стороны ответчика, к бюджетным обязательствам которого относится финансирование данных мероприятий.

Определением Арбитражного суда Томской области от 01 апреля 2019 года в отдельное производство выделено требование о взыскании убытков в виде расходов на приобретение жилого помещения по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, 13а, кв. 50, общей площадью 60,7 кв. м, исходя из стоимости в размере 2 420 550 рублей; к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Российская Федерация в лице Министерства Финансов Российской Федерации, интересы которого представляет Управление Федерального казначейства по Томской области.

Решением Арбитражного суда Томской области от 14 июня 2019 года с ответчика в пользу истца взыскано 2 420 550 рублей.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, Департамент финансов Томской области обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование к отмене судебного акта указал, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01 января 2005 года, не является расходным обязательством Томской области; при вынесении решения судом не установлен источник финансирования расходов города Томска, связанных с приобретением жилья для указанных в настоящем деле лиц, а также, при необходимости, причины, по которым муниципальное образование "Город Томск" расходовало собственные средства местного бюджета, а не выделенную дотацию; при осуществлении муниципальным образованием надлежащего планирования расходов на обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, возникновение убытков исключено; судом первой инстанции не было установлено наличие оснований признания граждан малоимущими, при этом установление указанных обстоятельств исключает возникновение убытков у истца, поскольку обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями подлежит исполнению за счет казны соответствующего муниципального образования; размер убытков необоснованно завышен.

Истец, третье лицо отзывы на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представили.

До дня судебного заседания от ответчика поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, ходатайств об отложении заседания не направили. В порядке части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд посчитал возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционный суд не нашел оснований для его отмены.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Советского районного суда города Томска от 16 декабря 2016 года удовлетворены исковые требования Прокурора Ленинского района города Томска в интересах Лялюйко Натальи Владимировны к Администрации города Томска о предоставлении вне очереди благоустроенного жилого помещения по договору социального найма общей площадью не менее 50 кв. м, состоящее не менее чем из двух комнат, в черте муниципального образования "Город Томск", отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам.

Лялюйко Н.В., является инвалидом 3 группы и ввиду наличия тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, имеет право на получение вне очереди жилого помещения и право на дополнительную жилую площадь, принята на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляемых по договору социального найма, а также включена в списки граждан, как семья, в составе которой имеется больной, страдающий указанной формой хронического заболевания, что установлено указанным судебным актом суда общей юрисдикции.

Во исполнение решения Советского суда города Томска от 16 декабря 2016 года Администрацией города Томска передано Лялюйко Н.В. по договору социального найма от 08 февраля 2018 года N 235 благоустроенное жилое помещение муниципального жилищного фонда общей площадью 30,7 кв. м по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, д. 13, корп. А, кв. 50.

Передача указанной квартиры Лялюйко Н.В. подтверждена договором социального найма жилого помещения от 08 февраля 2018 года N 235, заключенным между Администрацией Октябрьского района города Томска и Лялюйко Н.В.

Указанная квартира приобретена по муниципальному контракту от 19 декабря 2017 года N Ф.2017.561234 на приобретение благоустроенного жилого помещения, по цене 2 420 550 рублей (пункт 2.1. контракта).

Несение истцом данных расходов подтверждено платежным поручением от 28 декабря 2018 года N 450449.

Полагая, что возмещение расходов на приобретение жилого помещения, переданного по договорам социального найма инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, должно производиться за счет средств Томской области, Администрация города Томска обратилась к заместителю Губернатора Томской области - начальнику Департамента финансов Томской области с письмом о возмещении убытков, понесенных в связи с предоставлением жилых помещений от 14 ноября 2018 года N 7236.

В ответе от 16 ноября 2018 года N 50-07/14-1736 на данное обращение указано на отсутствие оснований для включения указанных расходов в областной бюджет.

Уклонение от возмещения ответчиком расходов в связи с предоставлением жилых помещений инвалидам явилось основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования истца в заявленном размере, пришел к выводу, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет после 01 января 2005 года, относится к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, в связи с чем, понесенные муниципальным образованием расходы являются убытками местного бюджета, находятся в непосредственной причинно-следственной связи с бездействием ответчика; размер убытков материалами дела подтвержден.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.

Согласно пункту 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Как разъяснено в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01 января 2005 года предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01 января 2005 года), статьи 26.3 Закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2002 года N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона о социальной защите к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона о социальной защите инвалидов предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 Закона о социальной защите инвалидов предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17 декабря 2009 года N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), статьями 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона о местном самоуправлении).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона об инвалидах, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В силу части 3 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01 января 2005 года, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судом первой инстанции, за счет субъектов Российской Федерации.

Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречило бы статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой определен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации. В частности, указанные обязательства возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией, сформулированной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2015 года N 309-ЭС15-5872, от 11 декабря 2015 года N 309-ЭС15-9501, от 29 января 2016 года N 303-ЭС15-12441, от 02 марта 2016 года N 309-ЭС15-14045, а также Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016 года (пункт 12).

Поскольку реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, доказательств ее исполнения и достаточности финансирования в материалы дела не представлено, то невыполнение указанной обязанности Томской области в лице Департамента финансов повлекло за собой возникновение убытков у муниципального образования "город Томск" на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

Предоставив жилые помещения истец в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться квартирами, поскольку они обременены жилищными правами граждан и соответственно, за счет данного жилого помещения не может исполнить собственные обязательства. Следовательно, для исполнения своих основных обязательств, возложенных Жилищным кодексом Российской Федерации, администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

Указанная правовая позиция сформирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08 июня 2010 года N 2280/10.

Определяя размер убытков, суд первой инстанции исходил из общей суммы расходов, фактически понесенных истцом на приобретение квартир для последующего предоставления их указанным инвалидам, что соответствует положениям статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах, заявленное требование правомерно удовлетворено судом первой инстанции.

Отклоняя доводы жалобы, апелляционный суд исходил из того, что основания предоставления жилого помещения установлены решением суда общей юрисдикции; полное возмещение причиненных убытков соответствует нормам действующего законодательства, злоупотребление истцом своим правом материалами дела не подтверждено.

Ссылки Департамента финансов на законы Томской области, на основании которых, по его утверждению, муниципальному образованию "город Томск" из областного бюджета выделялись дотации, которых достаточно для обеспечения инвалидов жилыми помещениями, также несостоятельна, поскольку, ответчиком не доказано, что при формировании областного бюджета и расчете дотаций для муниципальных образований учитывались расходы на приобретение жилых помещений для инвалидов.

Учитывая, что приведенные в апелляционной жалобе доводы не свидетельствуют о наличии оснований, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения, обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом апелляционной инстанции не рассматривался, поскольку апеллянт освобожден от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Томской области от 14 июня 2019 года по делу N А67-3288/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Председательствующий

Ю.И. Павлова

Судьи

Т.Е. Стасюк М.А. Фертиков