Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2019 г. N 06АП-4283/19

г. Хабаровск

23 августа 2019 г.

А73-12614/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 августа 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тищенко А.П.

судей Вертопраховой Е.В., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Черкасовым А.К.

при участии в заседании:

от управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю: Петренко В.А. по доверенности от 29.12.2018,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу министерства сельского хозяйства Хабаровского края

на решение от 05.06.2019

по делу N А73-12614/2018

Арбитражного суда Хабаровского края,

принятое судьей Маскаевой А.Ю.

по заявлению министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края

к управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю

о признании недействительным представления от 01.06.2018 N 22-14-85/51-9151,

установил:

управлением Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее - Управление) на основании приказа от 21.03.2018 N 147 проведена внеплановая камеральная проверка министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края (далее - Министерство) по вопросу соблюдения в 2015 году условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и развития продукции животноводства в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы".

В ходе проверки Управлением установлено, что между Министерством и Правительством Хабаровского края 03.03.2015 заключено соглашение N 250/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Хабаровского края (далее - Соглашение N 250/17-с) с приложениями NN 1, 2.

Согласно приложениям N N 1,2 к Соглашению N 250/17-с общая сумма средств, предусмотренная Соглашением на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства составила 47 816 500 руб., при этом доля софинансирования расходных обязательств за счёт средств федерального бюджета составляет 78%, доля расходных обязательств Хабаровского края - 22%.

Фактические расходы средств составили 43 543 751, 58 руб., в том числе: 35 728 914, 24 руб. - за счёт средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета; 7 814 837, 34 руб. - за счёт средств бюджета Хабаровского края.

В связи с указанными обстоятельствами Управление пришло к выводу о том, что Министерством в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приложений N N 1, 2 к Соглашению N 250/17-с не соблюдено условие представления (расходования) межбюджетных трансферов (субсидий) из федерального бюджета Хабаровского края, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 1 655 847, 81 руб.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте камеральной проверки от 27.04.2018, по результатам рассмотрения которого министру сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края внесено представление от 01.06.2018 N 22-14-85/51-9151 (далее - Представление), с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в тридцатидневный срок со дня получения представления.

Министерство не согласилось с Представлением, оспорило его путем подачи заявления в Арбитражный суд Хабаровского края.

Заявление было принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу N А73-12614/2018.

Решением от 05.06.2019 суд отказал в удовлетворении заявления Министерства по делу N А73-12614/2018.

Не согласившись с вышеуказанным судебным актом Министерство (новое наименование заявителя по делу - министерство сельского хозяйства Хабаровского края) обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, содержащей требование - решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного в деле требования.

Министерство считает решение незаконным и необоснованным, привело в апелляционной жалобе следующие доводы:

- судом неправильно истолкованы и применены положения Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных кооперативах, утвержденным Постановлением правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 1460 (далее - Правила N 1460);

- суд не исследовал и не привел ни одной ссылки на акты, регулирующие сферу правоотношений;

- является необоснованным аргумент суда относительно возможности внесения изменений Министерством в соглашение о предоставлении субсидий с целью исключения ненадлежащего исполнения своих обязательств;

- суд в решении не указал надлежащие нормативные акты, на которые ссылался заявитель, не учел позицию Министерства о том, что применение положений ст. 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999), в обоснование нарушений Министерством недопустимо;

- суд обосновал свое решение положениями Правил N 1460, нарушений которых при проверке Управлением не было выявлено.

Апелляционная жалоба была принята к рассмотрению определением от 05.07.2019 Шестого арбитражного апелляционного суда.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление не согласилось с доводами Министерства, просило оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Министерство не обеспечило явку своего представителя в судебное заседание суда апелляционной инстанции. Представитель Управления дал пояснения в соответствии с отзывом.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов, выслушав пояснения лица, участвовавшего в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не установил оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Статьей 31 БК РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который в том числе означает право и обязанность органов публичной власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, эффективность использования бюджетных средств и недопустимость непосредственного исполнения публичных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.

Несоблюдение данного принципа расценивается как бюджетное нарушение, которым в силу пункта 1 статьи 306.1 БК РФ признается нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов является видом бюджетного нарушения.

Полномочиями по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности наделены Федеральное казначейство и его территориальные органы (статья 265, пункт 2 статьи 269.2 БК РФ), которые при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля вправе согласно части 2 статьи 269.2 БК РФ направлять в адрес объекта контроля представления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацу 20 статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В свою очередь под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ). Указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах 2 - 5 пункта 1 статьи 85 БК РФ, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 85 БК РФ).

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Исходя из правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов.

Указание в законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете соответствующих ассигнований на исполнение расходных (бюджетных) обязательств является не только основанием для предоставления средств субсидии из федерального бюджета, но и свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации принял на себя соответствующие расходные (бюджетные) обязательства.

Как следует из пункта 3 статьи 219 БК РФ, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В силу пункта 8 Правил N 1460 средства на возмещение части затрат, предоставляемые заемщикам, не должны превышать фактические затраты заемщиков на уплату процентов по кредитам (займам), а также предельного расчетного объема указанных средств на текущий год, указанного в соглашении, заключаемом между заемщиком и уполномоченным органом.

Уровень финансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации по отношению к консолидированному бюджету должен составлять не менее 5 процентов, за исключением инвестиционных кредитов, полученных на развитие мясного скотоводства.

Пунктом 23 данных Правил предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения о предоставлении субсидий.

Форма соглашения о предоставлении субсидий утверждается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с положениями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999.

В силу пункта 25 Правил N 1460, в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение субсидий, не соответствует уровню софинансирования из федерального бюджета, то размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит сокращению до соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся средства могут быть перераспределены между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с настоящими Правилами.

Таким образом, Правила N 1460 устанавливают условие о соблюдении субъектом Российской федерации уровней софинансирования между двух бюджетов - федерального и регионального, что сохраняется в соотношении между объемами средств предоставления субсидий из федерального бюджета и средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на исполнение расходных обязательств на установленные цели.

Соглашением N 250/17-с с учетом дополнений в окончательной редакции утверждено распределение направлений и источников финансирования субсидий, выделенных бюджету Хабаровского края на 2015 год, и предусмотрен объем финансового обеспечения в общей сумме 47 816 500 руб., в том числе субсидии из федерального бюджета в сумме 37 416 500 руб., что составляет 78, 25 %, и средства бюджета субъекта Российской Федерации в сумме 10 400 000 руб., что составляет 21, 75 %.

Фактически Министерством израсходовано на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и реализации продукции животноводства 43 543 751,58 руб., в том числе за счет субсидии из федерального бюджета в сумме 35 728 914,24 руб. (82, 05 % от общей суммы расходов), за счет средств бюджета Хабаровского края в сумме 7 814 837,34 руб. (17, 95 % от общей суммы расходов).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Министерством (на счета которого поступили средства федерального бюджета по соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств края (публичных расходов), объемы были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и краевого), относительно первоначального объема расходных обязательств края, под который выделялся установленный соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета.

Таким образом, в рассматриваемом случае Хабаровским краем в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с соглашением N 250/17-с расходные обязательства в указанном в нем объеме, что привело к избыточному расходованию средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета края, что в силу изложенных выше норм бюджетного законодательств недопустимо.

Соглашение о предоставлении субсидии бюджету Хабаровского края является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета и заключении соглашения. Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, нарушению условий софинансирования расходных обязательств.

Субъект получил неосновательно экономическую выгоду, сократив свои расходные обязательства, чем нарушил условия софинансирования расходных обязательств, допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Установив вышеизложенные обстоятельства, применив надлежащим образом нормы материального права, суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемого представления, руководствуясь частью 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание в качестве основания для отмены судебного акта, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение от 05.06.2019 по делу N А73-12614/2018 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.П. Тищенко

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.А. Швец