Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 августа 2019 г. N 12АП-8953/19

г. Саратов

27 августа 2019 г.

Дело N А06-931/2019

Резолютивная часть постановления объявлена - 26.08.2019 года.

Полный текст постановления изготовлен - 27.08.2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Землянниковой В.В.,

судей Комнатной Ю.А., Кузьмичева С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинской А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Акционерного общества "ТЭЦ-Северная"

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 18 июня 2019 года по делу N А06-931/2019 (судья Ковальчук Т.А.)

по заявлению Акционерного общества "ТЭЦ-Северная" (ОГРН: 1023000847924, ИНН: 3018013285, 414042, г. Астрахань, ул. Мосина, д. 1)

к Нижне-Волжскому Управлению Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН: 1023403462488, ИНН: 3444046034, 400074, г. Волгоград, улица им Огарева, 15)

о признании незаконными действий по проведению внеплановой выездной проверки на основании распоряжения N 4516/16-рп от 29.10.2018 и отмене предписания N 16/18-24 от 07.11.2018 г.

при участии в судебном заседании:

участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Теплоэлектроцентраль-Северная" (далее АО "ТЭЦ-Северная", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к Нижне-Волжскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление Ростехнадзора, административный орган) с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании незаконной проверки, проведенной на основании распоряжения от 29.10.2018 N 4516/16-рп в отношении АО "ТЭЦ-Северная", а также о признании незаконным и отмене предписания от 07.11.2018 N 16/18-24.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 18 июня 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

АО "ТЭЦ-Северная" не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

Административным органом в порядке ст. 262 АПК РФ представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором он просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение арбитражного суда первой инстанции оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились. Надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 26.07.2019, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Как следует из материалов дела, во исполнение поручения заместителя председателя Правительства Российской Федерации В.Л. Мутко от 26.06.2018 N ВМ-П9-3773 и на основании приказа Руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.07.2018 N 308 "О контроле хода подготовки объектов электроэнергетики и теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов", Нижне-Волжским Управлением Ростехнадзора вынесено распоряжение от 24.07.2018 N 2800/16-рп о проведении внеплановой выездной проверки Акционерного общества "Теплоэлектроцентраль-Северная" с целью проверки хода подготовки АО "ТЭЦ-Северная" к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов (т. 1 л.д. 51-55).

В ходе проверки контролирующим органом выявлены нарушения обязательных требований промышленной и энергетической безопасности. Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 15.08.2018 N 16/10-24 (т. 1 л.д. 111-118).

По результатам проверки АО "ТЭЦ-Северная" Управлением Ростехнадзора было выдано предписание от 15.08.2018 N 16/10-24 об устранении 70 выявленных в ходе проверке нарушений в срок до 12.10.2018 (т. 1 л.д. 125).

Управлением Ростехнадзора на основании распоряжения от 29.10.2018 N 45169/16-рп проведена внеплановая выездная проверка АО "ТЭЦ-Северная" с целью контроля выполнения ранее выданного предписания от 15.08.2018 N 16/09-24, срок исполнения которого истек 12.10.2018 (т. 2 л.д. 4-8).

В ходе проверки контролирующим органом установлено, что нарушения устранены не в полном объеме. По результатам проверки составлен акт от 07.11.2018 N 16/18-24 (т. 1 л.д. 135-137), в котором отражено, что Обществом были не выполнены пункты 1 - 3 предписания от 15.08.2018 N 16/09-18, а именно:

1. Водогрейные котлы марки RIMМАХ 8000 ст. N N 1, 2, 3, 4, 5, 6 эксплуатируются в отсутствие разрешения на допуск в эксплуатацию реконструированной содорегенерационной котельной в ТЭЦ в Трусовском районе г. Астрахани (I этап строительства) выдаваемого органом государственного энергетического надзора, чем нарушены "Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок" утв. Приказом Минэнерго 24.03.2003 N 115, peг. Минюста 4358 пункты 2.4.1, 2.4.2, 2.4.11;

2. Паровой котел марки VITOMAX 20001-3S не имеет разрешения на допуск в эксплуатацию в составе реконструированной содорегенерационной котельной в ТЭЦ в Трусовском районе г. Астрахани (Устройство комплекса приготовления воды питьевого качества и системы деаэрации) выдаваемого органом государственного энергетического надзора, чем нарушены "Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок" утв. Приказом Минэнерго 24.03.2003 N 115, peг. Минюста 4358 пункты 2.4.1, 2.4.2, 2.4.11;

3. Водогрейный котел марки VITOMAX 2000HW не имеет разрешения на допуск в эксплуатацию в составе реконструированной содорегенерационной котельной в ТЭЦ в Трусовском районе г. Астрахани (Устройство комплекса приготовления воды Питьевого качества и системы деаэрации) выдаваемого органом государственного энергетического надзора, чем нарушены "Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок" утв. Приказом Минэнерго 24.03.2003 N 115, peг. Минюста 4358 пункты 2.4.1, 2.4.2, 2.4.11.

По результатам проверки АО "ТЭЦ-Северная" было выдано предписание от 07.11.2018 N 16/18-24 об устранении выявленных нарушения в срок до 07.02.2019.

Полагая, что указанное предписание, а также проведение выездной внеплановой проверки не соответствует требованиям законодательства, нарушают права и законные интересы Общества, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что внеплановая выездная проверка проведена уполномоченным лицом в соответствии с нормами действующего законодательства, в рамках предоставленных полномочий.

Изучив доводы апелляционной жалобы и исследовав представленные в материалы дела доказательства, апелляционный суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.

В силу части 2 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области промышленной безопасности согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 10 настоящей статьи.

Согласно статье 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

- выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

- принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение N 401), согласно пункту 1 которого Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

Пунктом 5.3.8 Положения N 401 установлено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (пункт 6.6 Положения).

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.02.2016 N 48 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (далее - Административный регламент), в силу пункта 6 которого должностные лица Ростехнадзора и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Из вышеприведенных норм права следует, что Нижне-Волжское управление Ростехнадзора в пределах своих полномочий осуществило проверочные мероприятия в отношении АО "ТЭЦ-Северная" и выдало оспариваемое предписание.

Повторно проверив процедуру проведения проверки, суд апелляционной инстанции также не установил предусмотренных статьей 20 Федерального закона N 294-ФЗ грубых нарушений, влекущих признание результатов проверки недействительными.

Материалы дела подтверждают, что основанием для проведения внеплановой проверки Общества явилось истечение срока исполнения ранее выданного предписания от 15.08.2018, срок исполнения которого был установлен до 12.10.2018.

Возможность проведения проверки по данному основанию прямо предусмотрена пунктом 1 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В силу пункта 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ установлена обязанность проводивших проверку должностных лиц органа, осуществляющего контроль (надзор), принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, а также по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

По смыслу норм Закона N 294-ФЗ, орган надзора не только обязан выдавать предписания лицам, нарушающим соответствующие нормы законодательства, но также обязан принимать меры по контролю за исполнением выданных предписаний, в том числе привлекать нарушителей к ответственности. При этом неисполнение предписания влечет административно-правовую ответственность.

Довод Общества об отсутствии оснований для проведения проверки, поскольку распоряжением от 29.10.2018 N 4516/16-рп назначено проведение проверки с целью контроля исполнения предписания, которое в адрес АО "ТЭЦ-Северная" не выдавалось, отклоняется апелляционной коллегией. Данный довод был заявлен обществом в суде первой инстанции и правомерно отклонен судом. Контролирующий орган на данный довод дал пояснения о том, что при вынесении распоряжения N 4516-рп от 29.10.2018 была допущена опечатка в номере предписания (вместо 16/10-24 было указано 16/09-24). При этом, в материалы дела представлено распоряжение от 05.06.2019 N 1013/16-рп "О внесении изменений в Распоряжение от 29.10.2018 N 4516/16-РП", которым данная опечатка устранена. При этом, довод заявителя апелляционной жалобы о том, что опечатки могли быть устранены только в разумный срок не основан на нормах права.

Также, судебная коллегия считает несостоятельным довод заявителя о том, что опечатка в распоряжении от 29.10.2018 N 4516/16-РП устранена иным лицом, поскольку названные обстоятельства не противоречат требованиям закона. При этом, заявителем апелляционной жалобы в материалы дела не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что должностное лицо - и.о. заместителя руководителя НВУ Ростехнадзора Ефимова Л.А. не являлась уполномоченным лицом Управления Ростехнадзора.

Довод заявителя о том, что Общество обращалось к Управлению с мотивированным ходатайством о продлении срока устранения нарушений, установленного в ранее выданном предписании, но Управлением данное ходатайство не рассмотрено, суд апелляционной инстанции также считает необоснованным, поскольку названное обстоятельство не влияет на законность проведения внеплановой проверки и выданного на основании данной проверки предписания. Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что внеплановая проверка проведена в целях контроля хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов. Объекты теплоснабжения должны быть надлежащим образом подготовлены к началу отопительного периода. При этом, обращаясь с ходатайством, общество просит отложить срок исполнения предписания до апреля 2019 года.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в предписании N 16/10-24 от 15.08.2018 срок устранения недостатков был определен административным органом в одностороннем порядке, также подлежит отклонению, поскольку нормы действующего законодательства не предусматривают обязанность административного органа по согласованию с проверенным лицом определить срок, в течении которого могут быть устранены выявленные в ходе проверки нарушения.

Ссылки заявителя на обстоятельства, установленные арбитражным судом в рамках дела N А06-12456/2018, также правомерно отклонены судом первой инстанции. При этом судом первой инстанции обоснованно указано, что в силу части 3 статьи 1 вышеуказанного Закона N 294-ФЗ положения настоящего закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов, связанным с проведением административного расследования.

Закон N 294-ФЗ имеет иные цели и сферу применения, не может применяться непосредственно к отношениям, связанным с привлечением к административной ответственности, и не отменяет фактическое основание наступления административной ответственности.

Таким образом, оспариваемые проверка и предписание не противоречат действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем, суд обоснованно отказал АО "ТЭЦ-Северная" в удовлетворении заявленных требований.

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется.

При таких обстоятельствах, правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы АО "ТЭЦ-Северная" не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за апелляционной жалобы относятся на заявителя.

Согласно пункту 3 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными для организаций составляет - 3 000 руб.

В соответствии с разъяснениями, изложенными пункте 34 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" при обжаловании судебных актов по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от указанных в подпункте 3 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ размеров.

При таких обстоятельствах, при подаче апелляционной жалобы АО "ТЭЦ-Северная" подлежала уплате государственная пошлина в сумме 1500 руб.

Платежным поручением от 11.07.2019 N 1367 заявителем за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции уплачена государственная пошлина в сумме 3000 руб.

Следовательно, АО "ТЭЦ-Северная" следует возвратить излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 1500 руб. и выдать справку на возврат государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268 - 271, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 18 июня 2019 года по делу N А06-931/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Возвратить Акционерному обществу "ТЭЦ-Северная" (ОГРН: 1023000847924, ИНН: 3018013285) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 500 руб., излишне уплаченную на основании платежного поручения от 11.07.2019 N 1367.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Землянникова

Судьи

Ю.А. Комнатная С.А. Кузьмичев