Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2019 г. N 14АП-7714/19

г. Вологда

28 августа 2019 г.

Дело N А05-6691/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 28 августа 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н., Докшиной А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шуиной Е.И.,

при участии от федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Северный медицинский клинический центр имени Н.А. Семашко Федерального медико-биологического агентства" Кононова А.В. по доверенности от 06.06.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Северный медицинский клинический центр имени Н.А. Семашко Федерального медико-биологического агентства" на определение Арбитражного суда Архангельской области от 01 июля 2019 года по делу N А05-6691/2019,

установил:

федеральное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Северный медицинский клинический центр имени Н.А. Семашко Федерального медико-биологического агентства" (ОГРН 1022900515021, ИНН 2901108405; адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, проспект Троицкий, дом 115; далее - ФГБУЗ СМКЦ им. Семашко ФМБА России, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Правительству Архангельской области (ОГРН 1032900016016, ИНН 2901116205; адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, проспект Троицкий, дом 49; далее - правительство), к Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Архангельской области (адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, проспект Троицкий, дом 49; далее - комиссия) о признании недействительным (незаконным) решения комиссии от 27.02.2019 N 2 к протоколу N 3 заседания комиссии от 27.02.2019 "О внесении изменений в Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" в части изменения уровня оказания медицинской помощи в учреждении.

Определением Арбитражного суда Архангельской области от 01 июля 2019 года производство по делу N А05-6691/2019 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Учреждению из федерального бюджета возвращено 3 000 руб. государственной пошлины.

Учреждение с определением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что суд пришел к неверному выводу о том, что отдельно решение комиссии не может быть оспорено, поскольку не является ненормативным правовым актом, а надлежит оспорить непосредственно само тарифное соглашение, принятое комиссией в рамках компетенции, как нормативный правовой акт.

Представитель учреждения в судебном заседании изложенные в апелляционной жалобе доводы поддержал.

Правительство в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просило решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные участники процесса отзывы не представили.

Ответчики и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав пояснения представителя учреждения, исследовав доказательства по делу, доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого определения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 28.12.2018 заключено Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области на 2019 год и на плановый период 2020-2012 годов (далее - Тарифное соглашение).

Комиссией 27.02.2019 принято решение N 2 к протоколу N 3 "О внесении изменений в Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области на 2019 год и на плановый период 2020-2012 годов".

К Тарифному соглашению его сторонами 27.02.2019 подписано дополнительное соглашение N 1, соответствующее указанному решению.

ФГБУЗ СМКЦ им. Семашко ФМБА России не согласившись с решением комиссии N 2 к протоколу N 3 о внесение изменений в Тарифное соглашение, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В обоснование заявления учреждение сослалось на то, что оспариваемым решением заявитель неправомерно отнесен к учреждениям более низкого уровня оказания медицинской помощи, а само установление указанных пониженных коэффициентов уровня оказания медицинской помощи приведет к значительному снижению финансирования за счет средств обязательного медицинского страхования и, соответственно, нарушит права и законные интересы учреждения.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Апелляционная инстанция не находит оснований для отмены судебного акта ввиду следующего.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу абзаца пятого статьи 12 ГК РФ одним из способов защиты гражданских прав является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 АПК РФ).

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам; об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункты 1.1, 2 части 1 статьи 29 АПК РФ).

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, определен главой 23 АПК РФ.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц определен главой 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" дела об оспаривании нормативных правовых актов, названные в статье 192 АПК РФ (о признании недействующим нормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица), подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Для решения вопроса о том, является ли оспариваемое решение нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.

В постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" приведено определение нормативного правового акта, под которым понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Из пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50) следует, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 АПК РФ.

В пункте 2 Постановления N 50 разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Согласно части 2 статьи 19 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ) каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

В силу пункта 5 статьи 10 Закона N 323-ФЗ доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

На основании части 1 статьи 81 вышеназванного Закона в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Как указано в части 1 статьи 11 упомянутого Закона, отказ в оказании медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и взимание платы за ее оказание медицинской организацией, участвующей в реализации этой программы, и медицинскими работниками такой медицинской организации не допускаются.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья (пункт 3 части 1 статьи 16 этого же Закона).

Правоотношения, возникающие в сфере обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ).

В соответствии со статьей 9 указанного Закона субъектами обязательного медицинского страхования являются застрахованные лица, страхователи, федеральный фонд, а также участники ОМС, к которым относятся территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.

В силу части 2 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением, заключаемым между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Закона N 323-ФЗ, и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Закона.

В силу части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Согласно части 6 статьи 39 Закона N 326-ФЗ оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, на основании предоставленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, осуществляется по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

На основании части 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования.

Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования, которые регулируют правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Закона N 326-ФЗ, а также Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Положение).

В соответствии с частью 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ, пунктом 4 Положения комиссия наделена рядом полномочий, в том числе по разработке проекта территориальной программы, по осуществлению рассмотрения тарифов и формирование тарифного соглашения в соответствии с требованиями к структуре и содержанию тарифного соглашения.

Согласно пункту 7 Положения подготовленный проект территориальной программы Комиссия представляет органу государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан.

Пунктом 15 Положения предусмотрено, что решения комиссии оформляются протоколом, который подписывается председательствующим и членами Комиссии и доводится до сведения территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций. Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех участников обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации.

В соответствии с письмом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.12.2018 N 11-7/10/1-511 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" решением комиссии является заключенное тарифное соглашение (пункт 8).

Постановлением Правительства Архангельской области от 26.12.2018 N 646-пп "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" утверждена территориальная программа.

Пунктом 6 части 2 статьи 81 Закона N 323-ФЗ предусмотрено, что в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают перечень медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ медицинские организации являются участниками обязательного медицинского страхования.

Из систематического толкования приведенных норм федерального законодательства следует, что комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования учреждена в силу прямого указания федерального закона органом государственной власти субъекта Российской Федерации и наделена таким федеральным законом и принятыми в его исполнение подзаконными нормативными правовыми актами функциями органов власти, в частности, по принятию решений, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами.

Постановлением Правительства Архангельской области от 14.05.2013 N 210-пп создана комиссия.

На территории Архангельской области действует Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов от 28.12.2018.

Тарифным соглашением определено, что оно вступает в силу с 01.01.2019 и действует до принятия нового тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области (пункт 26), его положения обязательны для исполнения всеми участниками обязательного медицинского страхования (пункт 28).

Предметом Тарифного соглашения является размер, структура тарифов на оплату медицинской помощи, действующих в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области, способы оплаты медицинской помощи, размер неоплаты или неполной оплаты затрат на оказание медицинской помощи, а также уплаты штрафов за неоказание, несвоевременное оказание либо оказание помощи ненадлежащего качества.

Тарифное соглашение заключено министерством здравоохранения Архангельской области, территориальным фондом обязательного медицинского страхования Архангельской области, профессиональными союзами медицинских работников, включенных в состав комиссии, страховыми медицинскими организациями, осуществляющими деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Архангельской области, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, включенными в состав комиссии, что характеризует приведенный документ как межведомственный.

Учитывая предмет Тарифного соглашения, характер правоотношений, регулируемых оспариваемым правовым актом (правовые нормы, устанавливающие тарифы, и порядок использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях являются общими и направлены на урегулирование общественных отношений в данной сфере), рассчитанным на неоднократное применение, устанавливающим тарифы, адресованные неопределенному кругу лиц на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов в неизменном виде, прошедшим публикацию, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Тарифное соглашение имеет признаки нормативного правового акта.

Коллегия судей соглашается с названным выводом суда.

В постановлении Арбитражного Суда Северо-Западного Округа от 15.05.2018 N А42-5617/2017, определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.12.2015 N 306-КГ15-17001 изложена правовая позиция, в соответствии с которой Тарифное соглашение является нормативным правовым актом, поскольку рассчитано на неоднократное применение и устанавливает тарифы, адресованные неопределенному кругу лиц, перечни медицинских организаций, которые в течение года могут изменяться.

Аналогичный подход следует из апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2019 N 18-АПГ18-57.

В соответствии с пунктом 27 Тарифного соглашения оно может быть изменено или дополнено по соглашению сторон. Приложения к указанному Тарифному соглашению являются его составной и неотъемлемой частью.

Реализуя вышеуказанные полномочия, комиссия вынесла оспариваемое решение, на основании которого внесены изменения в Тарифное соглашение (дополнительное соглашение N 1), при этом приложения N 1-10, 13, 15, 16, 18, 20, 23, 24 к Тарифному соглашению, в том числе касающиеся перечней медицинских организаций, изложены в новой редакции, с которой учреждение не согласно.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, оспаривание принятого комиссией решения о внесении изменений в Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования осуществляется в рамках дел о признании недействующими нормативных правовых актов.

Ссылки апеллянта на то, что решение распространяется на ограниченный круг лиц - участников обязательного медицинского страхования, отраженных в пункте 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ, коллегией судей не принимаются в качестве обоснования отнесения решения к ненормативному правовому акту, поскольку Тарифное соглашение регулирует отношения в определенной сфере, действует в отношении неопределенного круга лиц (включая лиц, получающих медицинскую помощь), рассчитано на неоднократное применение.

Приведенные в апелляционной жалобе судебные акты коллегией судей не принимаются, поскольку они застрагивают вопросы оспаривания иных решений комиссии, касающихся распределения объемов оказания медицинской помощи между медицинскими организациями.

В связи с этим является верным вывод суда первой инстанции о том, что вопросы законности оспариваемого решения подлежат рассмотрению в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно на основании указанной процессуальной нормы прекратил производство по делу.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21.01.2010 N 1-П, каждый имеет право на рассмотрение его дела компетентным судом. Суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статьи 46 и статьи 47 Конституции Российской Федерации не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы.

Кроме того, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (определения от 24.11.2005 N 508-О, от 19.06.2007 N 389-О-О, от 15.04.2008 N 314-О-О).

Доказательств обращения заявителя в суд общей юрисдикции материалы дела не содержат, поэтому учреждение не утрачивает право на судебную защиту.

Доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого определения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Апелляционной коллегией не установлено каких-либо процессуальных нарушений при вынесении обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что основания для отмены определения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

определение Арбитражного суда Архангельской области от 01 июля 2019 года по делу N А05-6691/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Северный медицинский клинический центр имени Н.А. Семашко Федерального медико-биологического агентства" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева А.Ю. Докшина