Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2019 г. N 18АП-10395/19

г. Челябинск

28 августа 2019 г.

Дело N А34-1643/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Киреева П.Н., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Пестерева Евгения Алексеевича на решение Арбитражного суда Курганской области от 22.05.2019 по делу N А34-1643/2019 (судья Лунева Ю.А.).

Индивидуальный предприниматель Пестерев Евгений Алексеевич (далее - заявитель, предприниматель, ИП Пестерев Е.А.) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Курганское УФАС России) от 12.12.2018 N 05-02/248-18 в части признания закаливающих и других оздоровительных процедур, организации совместной деятельности воспитателя и ребенка, в том числе: игра, предметно-практическая деятельность, творческая, художественно-речевая деятельность (рисование, рассматривание и чтение книг, др.) образовательной деятельностью и требующей лицензирования.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заинтересованного лица привлечены: Департамент экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана, Департамент социальной политики Администрации города Кургана, Тарунин Сергей Юрьевич.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 22.05.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, ИП Пестерев Е.А. (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель указывает на то, что законодательством об образовании разделены понятия "образовательная деятельность" и "присмотр и уход за детьми". Так, образовательной деятельностью является реализация образовательных программ, в то время как присмотр и уход за детьми - это комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. Отмечает, что в рассматриваемом случае предметом закупки является именно оказание услуг по присмотру и уходу за детьми, что не требует наличия лицензии на занятие образовательной деятельностью.

Антимонопольным органом в материалы дела представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором Управление не согласилось с ее доводами, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Департаментом также представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором третье лицо поддержало позицию подателя апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путём размещения указанной информации на официальном сайте в сети Интернет, своих представителей в судебное заседание не направили. Предпринимателем заявлено ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. В соответствии со статьями 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 30.11.2018 в Единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) опубликовано извещение о проведении электронного аукциона на оказание услуг по уходу и присмотру за детьми в возрасте от 1 года 6 месяцев до 4 лет (извещение N 0143300006918000891, т.2, л.д. 64-66).

Начальная (максимальная) цена контракта составила 2 000 000 рублей. Заказчик - Департамент социальной политики Администрации города Кургана. Уполномоченный орган - Департамент экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана.

07.12.2018 в Курганское УФАС России поступила жалоба ИП Пестерева Е.А. (вх. N 6973, т.2, л.д. 40-43) на действия заказчика - Департамента социальной политики Администрации города Кургана, уполномоченного органа - Департамента экономического развития, предпринимательства и торговли Администрации города Кургана при осуществлении закупки путем проведения электронного аукциона на оказание услуг по уходу и присмотру за детьми в возрасте от 1 года 6 месяцев до 4 лет (N 0143300006918000891).

В жалобе заявитель указал следующее:

1. В пункте 5 раздела 1.2 и пункте 6 раздела 1.4 информационной карты аукционной документации (извещение N 0143300006918000891) заказчиком установлено требование к месту оказания услуг, являющихся предметом контракта, которым является отдельно стоящее благоустроенное жилое и нежилое помещение с огороженной территорией, что нарушает требования пункта 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

2. В пункте 2.2 технического задания аукционной документации заказчиком установлено требование о наличии у участника электронного аукциона положительного санитарно-эпидемиологического заключения и заключения о соответствии требованиям пожарной безопасности помещений, что нарушает пункт 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе.

По мнению, заявителя, совершение вышеуказанных действий не допустимо в соответствии с Законом о контрактной системе, так как ограничивает количество участников закупки.

Руководствуясь административным регламентом но рассмотрению жалоб, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы России от 19.11.2014 N 727/14, статьями 99, 106 Закона о контрактной системе в сфере закупок, Комиссией Курганского УФАС России проведена внеплановая проверка.

На момент рассмотрения жалобы контракт не заключен.

Решением Комиссии Курганского УФАС России от 13.12.2018 N 05-02/248-18 (с учетом определения об исправлении описки от 18.12.2018 дата решения от 12.12.2018 по делу о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок N 05-02/248-18 - 13.12.2018, т.2, л.д. 24) жалоба ИП Пестерева Е.А. признана обоснованной (пункт 1). В действиях заказчика Департамента социальной политики Администрации города Кургана признано нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, выразившееся в установлении требований к месту оказания услуг, являющихся предметом контракта, влекущих за собой ограничение количества участников закупки (пункт 2). Кроме того, в действиях заказчика Департамента социальной политики Администрации города Кургана установлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, выразившееся в неустановлении требований к участникам закупки о соответствии их требованиям, предусмотренным Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (пункт 3, т.2, л.д. 26-33).

На основании указанного решения Департаменту социальной политики выдано также предписание N 05-02/248-18 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок (т.2, л.д. 34), которым предписано:

1. Заказчику - Департаменту социальной политики Администрации города Кургана в срок до 26.12.2018 включительно принять решение об отмене протоколов, составленных в ходе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (извещение N 0143300006918000891), направить оператору электронной площадки ЗАО "Сбербанк - АСТ" вышеуказанное решение.

2. Заказчику - Департаменту социальной политики Администрации города Кургана в срок до 09.01.2019 включительно внести изменения в документацию об аукционе с учетом положений законодательства о контрактной системе и с учетом решения Курганского УФАС России N 05-02/248-18 от 12.12.2018 г., а именно:

- привести, в соответствие требованиям п. 1 ч. 1 ст. 33, п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе аукционную документацию;

- продлить срок подачи заявок на участие в аукционе не менее чем на 7 дней с момента размещения в единой информационной системе документации с внесенными изменениями;

- разместить документацию с внесенными изменениями в единой информационной системе www.zakupki.gov.ru.

3. ЗАО "Сбербанк-АСТ":

3.1. обеспечить Заказчику - Департаменту социальной политики Администрации города Кургана возможность исполнения пунктов 1-2 настоящего предписания;

3.2. в течение трех рабочих дней с даты размещения настоящего предписания на официальном сайте в сети "Интернет" информировать участников закупки о том, что протоколы, составленные в ходе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) отменены, заказчиком будут внесены изменения в документацию об аукционе, о возможности участников подать заявки заново с учетом измененной аукционной документации, о новой дате и времени проведения аукциона, а также о необходимости наличия на счетах для проведения операций по обеспечению участия в открытых аукционах денежных средств в размере обеспечения заявки на участие в аукционе..

3. Заказчику - Департаменту социальной политики Администрации города Кургана об исполнении настоящего предписания в письменном виде, (с приложением документов, свидетельствующих о выполнении предписания) сообщить в Курганское УФАС России в течение 3 рабочих дней с даты его исполнения.

Не согласившись с решением антимонопольного органа в части указания на необходимость включения в аукционную документацию требования о наличии у участников данной закупки лицензии на осуществление образовательной деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что выводы антимонопольного органа о необходимости наличия у участников закупки лицензии на осуществление образовательной деятельности являются законными и обоснованными, оснований для признания решения в спорной части недействительным не имеется.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия (должностного лица), входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее- Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, в том числе путем проведения внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (подпункт "б" пункта 1 части 3 статьи 99 Закона N 44-ФЗ). В соответствии со статьями 99, 105 Закона о контрактной системе полномочия по осуществлению контроля в сфере закупок возложены на Федеральную антимонопольную службу.

Согласно части 2 статьи 99 Закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется, в том числе в отношении заказчиков, комиссий по осуществлению закупок и их членов.

В части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ перечислены основания для проведения внеплановой проверки, к которым относится поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

В силу части 3 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

Статьей 31 Закона о контрактной системе установлены единые требования к участникам закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки, в том числе, соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Как следует из материалов дела, предметом закупок по извещениям N 0143300006918000891, N 0143300006919000001 являлись услуги по уходу и присмотру за детьми в возрасте от 1 года 6 месяцев до 4 лет.

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования установлены нормами Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее- Закон об образовании).

Пунктом 1 статьи 2 Закона об образовании установлено, что образование - это единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Пунктом 34 статьи 2 Закона об образовании предусмотрено, что присмотр и уход за детьми - комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

Образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. Лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования (часть 1 статьи 91 Закона об образовании).

Согласно части 2 статьи 91 Закона об образовании соискателями лицензии на осуществление образовательной деятельности являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

Из материалов дела следует, что антимонопольный орган, рассмотрев документацию о закупках на оказание услуг по присмотру и уходу за детьми в возрасте от 1 года 6 месяцев до 4 лет, установил, что к участникам аукциона не предъявляется требование о наличии лицензии на осуществление образовательной деятельности.

Как верно установлено судом первой инстанции, исходя из технического задания, в число оказываемых услуг входят, в том числе, организация питания в соответствии с требованиями СанПиН 2.4.1.3049-13, организация прогулок, сон, гигиенические процедуры, организация совместной деятельности воспитателя и ребенка, в том числе: игра, предметно-практическая деятельность, творческая, художественно-речевая деятельность (рисование, рассматривание и чтение книг, др.), информирование родителей об эмоциональном состоянии, состоянии здоровья и самочувствия ребенка, медицинское обслуживание детей (т. 1, л.д. 99-100).

Оказание услуг по уходу и присмотру за детьми дошкольного возраста должно осуществляться в соответствии:

с Законом об образовании (пункт 1.1),

СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций" (пункт 1.2).

В пункте 2.3 Технического здания установлено требование о наличии высшего профессионального или среднего специального педагогического образования у лиц, непосредственно оказывающих услугу по уходу и присмотру за детьми дошкольного возраста.

Кроме того, в Приложении N 6 к контракту содержится проект договора на оказание услуги по присмотру и уходу, заключаемый с родителями (законными представителями), из которого следует, что исполнитель (предприниматель), в том числе, обязуется организовать дополнительное изучение образовательных программ (пункт 1.4).

На основании изложенного, в связи с тем, что вышеперечисленные требования технического задания свидетельствуют о связи оказываемых услуг с образовательной деятельностью, при осуществлении которой также производится воспитательная деятельность, присмотр и уход за детьми, судом первой инстанции и антимонопольным органом сделан верный вывод о необходимости наличия у лица, оказывающего услуги, лицензии на осуществление образовательной деятельности. Доводы апелляционной жалобы о том, что рассматриваемые услуги не являются образовательной деятельностью, а направлены исключительно на присмотр и уход за детьми, отклоняются, как основанные на неверном толковании норм материального права. Исходя из характера и направленности образовательной деятельности, воспитание, присмотр и уход за детьми неразрывно связаны с ней. В Законе об образовании, вопреки доводам апелляционной жалобы, разделение данных видов деятельности не производится. В частности, организации дошкольного образования также осуществляют присмотр и уход за детьми наряду с реализацией образовательных программ (часть 1 статьи 65 Закона об образовании). Таким образом, судом первой инстанции обоснованно отклонены ссылки заявителя на то, что услуги, являющиеся предметом спорных закупок, не являются образовательной деятельностью и не требуют наличия лицензии.

Суд апелляционной инстанции, рассматривая доводы заявителя, полагает также необходимым исходить из того, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности (часть 1 статьи 2 Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее- Закон о лицензировании).

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями (далее - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 2 рассматриваемой статьи).

Таким образом, с учетом характера услуг, являющихся предметом спорных закупок, указания в техническом задании и проекте договоров на виды деятельности, подпадающие под понятие образовательной, наличие лицензии является необходимым условием и дополнительно гарантирует соответствие лица, оказывающего услугу по присмотру и уходу за детьми, нормам Закона об образовании и безопасность такой деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Ввиду вышеизложенного, оснований для удовлетворения требований заявителя не имелось.

Судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены обжалуемого судебного акта не имеется. Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 22.05.2019 по делу N А34-1643/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Пестерева Евгения Алексеевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

П.Н. Киреев В.Ю. Костин