Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2019 г. N 18АП-10823/19

г. Челябинск

28 августа 2019 г.

Дело N А07-1911/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Киреева П.Н., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения Санаторий "Шафраново" Министерства здравоохранения Российской Федерации на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 27.06.2019 по делу N А07-1911/2019 (судья Кутлин Р.К.).

В судебном заседании принял участие представитель Федерального государственного бюджетного учреждения Санаторий "Шафраново" Министерства здравоохранения Российской Федерации - Складанюк А.Н. (паспорт, доверенность от 25.03.2019).

Федеральное государственное бюджетное учреждение Санаторий "Шафраново" Минздрава России (далее - заявитель, ФГБУ Санаторий "Шафраново" Минздрава России, учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан (далее- Управление, заинтересованное лицо, административный орган) о признании недействительными предписаний N 183/1/1 и N 191/1/1 от 15.01.2019.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.06.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, ФГБУ Санаторий "Шафраново" Минздрава России (далее также податель жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что судом первой инстанции не учтено, что здания, которые были проверены административным органом на предмет соответствия законодательству о противопожарной безопасности, были введены в эксплуатацию до вступления в законную силу требований, на предмет соблюдения которых осуществлялась проверка. Так, заинтересованным лицом в ряде нарушений сделана ссылка на положения СНиП 21-01-97. Однако, данный СНиП не указан в качестве свода правил, обязательного для применения при обеспечении безопасности зданий и сооружений, в Постановлении Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Полагает недоказанным факт того, что дальнейшая эксплуатация здания приведет к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара.

Апеллянт также считает необоснованными пункт 1 предписания N 183/1/1 и пункт 8 предписания N 191/1/1, поскольку норма статьи 68 Закона N 123-ФЗ, на которую ссылается административный орган, относится к необходимости оборудования источников наружного противопожарного водоснабжения на территории поселений и городских округов, а не на территории конкретного бюджетного учреждения.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал вышеизложенные доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путём размещения указанной информации на официальном сайте в сети Интернет, Управление явку своих представителей не обеспечило. С учетом мнения представителя заявителя, в соответствии со статьями 123, 156, 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей административного органа.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан в отношении ФГБУ Санаторий "Шафраново" Минздрава России проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения требований пожарной безопасности.

По результатам проверки в отношении ФГБУ Санаторий "Шафраново" Минздрава России вынесены предписания N 183/1/1 и N 191/1/1 от 15.01.2019 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Не согласившись с вынесенным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что оспоренное предписание выдано заявителю при наличии законных оснований.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложено на орган или лицо, принявший данный акт.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе: правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно статье 1 Закона N 69-ФЗ требования пожарной безопасности представляют собой специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Статьей 38 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

В силу статьи 20 Закона N 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

В части 2 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного Федерального закона (часть 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ).

Как усматривается из содержания оспариваемых предписаний, заявителю при эксплуатации зданий и сооружений на территории санатория вменяется нарушение норм Закона N 69-ФЗ, Закона N 123-ФЗ, Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением правительства РФ N 390 от 22.04.2012, Приказа МЧС РФ от 20.06.2003 N 323 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях" (НПБ 104-03), СП 3.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности", утвержденный Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 173, Приказа МЧС РФ от 18.06.2003 N 315 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (НПБ 110-03), "СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений" (приняты и введены в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7), "СП 10.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Внутренний противопожарный водопровод. Требования пожарной безопасности", утвержденный Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 180, "СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденный Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171, "СП 5.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования" утвержденный Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 175, "НПБ 88-2001. Установки пожаротушения и сигнализации. Нормы и правила проектирования", утвержденные Приказом ГУГПС МВД РФ от 04.06.2001 N 31.

Частью 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Из материалов дела и заявления учреждения усматривается, что факт наличия изложенных в предписаниях нарушений по существу не оспаривается заявителем, однако он полагает, что требования вышеуказанных нормативных актов и правил не распространяются на спорные здания и сооружения, находящиеся в эксплуатации санатория, по причине того, что данные объекты защиты введены в эксплуатацию до вступления в законную силу указанных норм. Рассмотрев данные доводы, суд апелляционной инстанции признает их несостоятельными по следующим основаниям.

В части нарушений, связанных с несоблюдением заявителем требований Закона N 123-ФЗ, Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением правительства РФ N 390 от 22.04.2012, Приказа МЧС РФ от 20.06.2003 N 323 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях" (НПБ 104-03), Приказа МЧС РФ от 18.06.2003 N 315 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (НПБ 110-03) суд отмечает следующее.

Нормы НПБ 110-03 устанавливают основные требования пожарной безопасности, регламентирующие защиту зданий, сооружений, помещений и оборудования на всех этапах их создания и эксплуатации автоматическими установками пожаротушения и автоматическими установками пожарной сигнализации. Нормы НПБ 104-03 устанавливают требования пожарной безопасности к системам оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях.

В силу статьи 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

Таким образом, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, в отношении объектов, введенных в эксплуатацию до введения в действие Технического регламента, данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Данная правовая позиция соответствует изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 16.04.2019 N 306-КГ18-21677 по делу N А55-29347/2017. Суд также отмечает, что изложенные в предписании нарушения, связанные с обеспечением противопожарной безопасности, могут быть устранены в ходе текущей эксплуатации зданий заявителя и не требуют проведения капитального ремонта и реконструкции здания.

Относительно доводов апеллянта о невозможности применения к спорным зданиям требований, установленных СНиП 21-01-97*. "Пожарная безопасность зданий и сооружений" суд полагает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации.

На основании пункта 8.5 СНиП 10-01-94, действовавшего на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей.

При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил, пункта 8.5 СНиП 10-01-94, части 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 39 действующей в настоящее время Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом МЧС России от 16.03.2007 N 140, требования пожарной безопасности, изложенные во вновь принятых нормативных документах, также не распространяются на существующие объекты, здания и сооружения, введенные в действие в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких объектов, зданий (сооружений) в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей.

Из материалов дела усматривается, что проверка проводилась и нарушения выявлены в зданиях санатория, предназначенного для массового пребывания и проживания людей. Так, заявителем указано, что уставной деятельностью учреждения является оказание санаторно-курортной медицинской помощи по профилю деятельности учреждения с организацией проживания и питания детям и взрослым по профилю деятельности учреждения: туберкулез, и детям от 7 до 1 лет в сопровождении законного представителя, детям от 7 до 18 лет без сопровождения законного представителя, по профилю деятельности учреждения: болезни органов дыхания (хронические неспецифические заболевания легких).

Ввиду изложенного, функциональное назначение зданий, используемых заявителем, их социальное значение, свидетельствует о недопустимости эксплуатации сооружений в первоначальном виде (без учета современных требований пожарной безопасности, в том числе, к объемно-планировочным решениям и используемым при отделке помещений материалам), по причине наличия риска для безопасности жизни и здоровья пребывающих в санатории людей, в том числе детей, а также имущества пребывающих лиц. Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, устранение указанных в предписании нарушений и выполнение соответствующих требований пожарной безопасности обусловлено уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара, а потому здания необходимо привести в соответствие с современными требованиями. По мнению суда апелляционной инстанции, то обстоятельство, что здания, эксплуатируемые заявителем, были введены в эксплуатацию до вступления в законную силу действующих строительных норм и правил, само по себе не может освобождать учреждение от их соблюдения, с учетом того, что заявитель является лицом, ответственным за безопасность отдыхающих в санатории людей. Кроме того, апеллянтом не доказано то обстоятельство, что приведение зданий в соответствие с действующими нормами объективно невозможно.

При рассмотрении доводов апелляционной жалобы о необоснованности пункта 1 предписания N 183/1/1 и пункта 8 предписания N 191/1/1 судом установлено, что согласно указанным пунктам предписания, заявителю вменяется нарушение, выразившееся в отсутствии на территории санатория источников наружного противопожарного водоснабжения (не предусмотрено устройство для отбора воды автоцистернами и пожарными машинами - пожарные гидранты отсутствуют).

Судом апелляционной инстанции не принимаются доводы апелляционной жалобы о том, что статья 68 Закона N 123-ФЗ распространяется только на территории поседений и городских округов, а у заявителя отсутствует обязанность по размещению источников наружного противопожарного водоснабжения на территории санатория.

Статьей 62 Закона N 123-ФЗ установлено, что здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров. В качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные).

Необходимость устройства искусственных водоемов, использования естественных водоемов и устройства противопожарного водопровода, а также их параметры определяются настоящим Федеральным законом.

Вопрос размещения источников наружного противопожарного водоснабжения также урегулирован нормами "СП 8.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности", согласно пункту 4.1 которых, наружное противопожарное водоснабжение должно предусматриваться на территории поселений и организаций. Пунктом 2 примечаний к пункту 4.1 предусмотрен перечень случаев, когда допускается не предусматривать наружное противопожарное водоснабжение. Вместе с тем, заявитель не представил доказательств наличия обстоятельств, свидетельствующих о возможности применения пункта 2 примечаний к пункту 4.1 "СП 8.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности". Таким образом, по общему правилу, организация обязана обеспечить на своей территории наличие источников противопожарного водоснабжения для тушения пожаров.

Ссылки апеллянта на письмо Администрации сельского поселения Шафрановский сельсовет муниципального района Альшеевский район Республики Башкортостан (т. 3, л.д. 6), справку главы сельского поселения Шафрановский сельсовет муниципального района Альшеевский район от 19.04.2019 (т. 3, л.д. 32), а также справку, непосредственно составленную заявителем 19.04.2019 (т. 3, л.д. 33), не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку данные документы достоверно не подтверждают факт наличия на момент проведения административным органом проверки на территории санатория источников наружного противопожарного водоснабжения, ввиду чего, изложенная в письмах информация не опровергает законность указанных пунктов предписаний.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании вышеизложенного, следует признать обоснованными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя и законности выданных предписаний.

Таким образом, судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении требований заявителя, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены обжалуемого судебного акта не имеется. Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 27.06.2019 по делу N А07-1911/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения Санаторий "Шафраново" Министерства здравоохранения Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

П.Н. Киреев В.Ю. Костин