Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2019 г. N 21АП-2750/19

04 сентября 2019 г.

Дело N А84-2667/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 28.08.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 04.09.2019.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Яковлева А.С.,

судей Градовой О.Г.,

Малышевой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ждера А.Р.,

с участием представителя Государственного бюджетного учреждения "Дирекция капитального строительства" - Горбунова М.А. по доверенности N 55 от 21.03.2019,

представителя Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя - Мокринской Н.В. по доверенности N 01-25-12 от 15.03.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 июля 2019 года по делу N А84-2667/2019 (судья Александров А.Ю.), принятое по заявлению Государственного бюджетного учреждения "Дирекция капитального строительства" к Управлению государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя об обжаловании постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

Государственное бюджетное учреждение "Дирекция капитального строительства" обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее - административный орган, Севгосстройнадзор) N 92 -010746-080604-0348-0013 от 24.01.2019 по делу об административном правонарушении, которым заявитель привлечен к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 250 000,00 рублей. Также заявитель просил прекратить производство по делу об административном правонарушении.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 08 июля 2018 года требования государственного бюджетного учреждения "Дирекция капитального строительства" о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 92-01-0746-080604-03480013 Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя от 24.01.2019, которым ГБУ "Дирекция капитального строительства" привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 250000,00 рублей, были удовлетворены. В части требований о прекращении производства по административному делу - производство по делу судом прекращено.

Не согласившись с указанным решением, Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом, заявитель указывает на то, что судом сделан неверный вывод об истечении срока привлечения ГБУ "Дирекция капитального строительства" к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, приходит к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции по следующим мотивам.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Управлением государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (Севгосстройнадзор) в период с 10.12.2018 по 18.12.2018 проведена программная выездная проверка по строительству объекта капитального строительства: Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы" (далее - объект капитального строительства).

В ходе проведения проверки установлено следующее:

- документом, дающим право на строительство, реконструкцию, является разрешение на строительство объекта капитального строительства "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кана, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы", N КИ91-94104000-055-2016 от 23.12.2016, выданное Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя.

- между Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (арендодатель) и ГБУ "Дирекция КС" (арендатор) заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками N 2091-БП от 01.10.2018, N 2092-БП от 01.10.2018, N 2093-БП от 01.10.2018, N 2094-БП от 01.10.2018, N 2095-БП от 01.10.2018, N 2096-БП от 01.10.2018, N 2097-БП от 01.10.2018, N 2098-БП от 01.10.2018, N 2099-БП от 01.10.2018, N 2100-БП от 01.10.2018, N 2101-БП от 01.10.2018.

- между ГБУ "Дирекция КС" (Заказчик) и Обществом с ограниченной ответственностью "Артель" заключен государственный контракт N 0874200000118000094_313067 от 20.09.2018. Между ООО "Артель" и ООО "СК-Сервис" заключен договор субподряда N 13 от 18.09.2018.

- проектная документация разработана Обществом с ограниченной ответственностью "Институт проектирования и изысканий "Шельфмор-трио" (шифр 2915) "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы".

- имеется положительное заключение N 92-11-3-0014-16 от 11.04.2016 государственной экспертизы проектной документации со сметой "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы", выданное Государственным автономным учреждением "Государственная экспертиза города Севастополя".

Описание состояния объекта (другая информация):

- при визуальном осмотре строительной площадки установлено, что на земельном участке по адресу: Российская Федерация, г. Севастополь, Нахимовский район, Андреевский муниципальный округ, находится объект капитального строительства: "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы", выполняются работы по благоустройству территории.

Управлением государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя, до момента подачи извещения N 297-01-0746 от 28.11.2018 о строительстве, реконструкции объекта капитального строительства (вх. N 30/2313 от 21.11.2018) "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы" государственный строительный надзор не осуществлялся.

Согласно общему журналу работ N 1 от 18.07.2016, строительные работы на объекте "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы" начались 18.07.2016 и производились до 19.12.2016,

Разрешение на строительство объекта капитального строительства "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с.Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы", N RU91-94104000-055-2016 выдано Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя 23.12.2016.

Таким образом, административным органом установлено, что застройщик ГБУ "Дирекция КС" начал строительные работы с 18.07.2016 и проводил до 19.12.2016, а разрешение на строительство выдано 23.12.2016.

Усмотрев в действиях учреждения признаки административного нарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, административным органом 18.12.2018 в присутствии уполномоченного представителя юридического лица ГБУ "Дирекция КС" Белоусова В.М. составлен протокол N 92-02-0746060401-0472-0348 об административном правонарушении.

24.01.2019 заместителем начальника Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя Клименко Д.А., в отсутствие представителя ГБУ "Дирекция КС", надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, принято постановление N 9201-0746-080604-0348-0348-0013 по делу об административном правонарушении, которым ГБУ "Дирекция КС" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 250 000,00 рублей.

В силу части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Заявитель, не согласившись с указанным постановлением, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене, а также о прекращении производства по делу.

При этом заявителем заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обращение с заявлением в суд в связи с первоначальным обращением в суд общей юрисдикции.

Согласно ч.1, ч.2 ст. 117 АПК РФ процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259, 276, 291.2, 308.1 и 312 настоящего Кодекса предельные допустимые сроки для восстановления.

Учитывая, что первоначально, в пределах установленного 10-дневного срока с момента получения копии оспариваемого постановления заявитель обратился с таким же заявлением в Ленинский районный суд города Севастополя, а после получения определения Нахимовского районного суда города Севастополя от 07.05.2019 (с учетом передачи по подсудности) о прекращении производства по делу в связи с неподведомственностью спора в 10-дневный срок с момента получения обратился в Арбитражный суд города Севастополя, суд, руководствуясь ст. 117 АПК РФ обоснованно восстановил заявителю пропущенный срок на обращение с заявлением в суд.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании, среди прочего, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, а также - соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

На основании части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Необходимость получения в настоящем случае разрешения на строительство, равно как и выполнение ГБУ "Дирекция КС" строительных работ до момента получения разрешения на строительство, подтверждены материалами дела, лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

В соответствии с пунктом 3 части 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении.

Статья 24.5 КоАП РФ к числу обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, относит истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Частями 1 и 2 статьи 4.5 КоАП РФ установлен срок давности привлечения к административной ответственности: постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей - трех месяцев), а по указанным в части 1 категориям правонарушений - в течение оного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства о градостроительной деятельности составляет один год со дня совершения административного правонарушения (определения Верховного Суда РФ от 01.04.2019 N 304-ЭС19-2502 по делу N А45-9231/2018, от 26.04.2018 N 304-АД18-3596 по делу N А45-9490/2017).

Согласно пункту 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 2) при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

По мнению административного органа, рассматриваемое правонарушение является длящимся и оконченным в момент его установления Севгосстройнадзором.

Указанные доводы были предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонены в силу следующего.

Согласно абзацу третьему пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Состав административного правонарушения носит характер длящегося правонарушения в случае длительного непрекращающегося невыполнения установленной законодательством обязанности, в частности в случае осуществления строительства без соответствующего разрешения.

Как верно указано судом, объективная сторона правонарушения состоит не только в отсутствии разрешения на строительство, но и в совершении действий по осуществлению строительства (реконструкции), в ведении текущей деятельности по строительству (реконструкции) объекта.

Лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено.

Таким образом, в случае осуществления деятельности без разрешения на строительство, такое нарушение является длящимся на момент его выявления и пресечения административным органом.

Судом установлено, что ГБУ "Дирекция КС" осуществляется строительство объекта капитального строительства: "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь). Данный факт ГБУ "Дирекция КС" не оспаривается.

Так, согласно общему журналу работ N 1 от 18.07.2016, строительные работы на объекте "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с. Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы" начались 18.07.2016 и производились до 19.12.2016,

Разрешение на строительство объекта капитального строительства "Газификация сел Полюшко, Орловка, Кача, Андреевка, п. Солнечный, с.Вишневое (газопровод к п. Солнечный до п. Андреевка) (5 очередь), в том числе проектно-изыскательные работы", N RU91-94104000-055-2016 выдано Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя 23.12.2016.

То есть, административным органом установлен факт проведения ГБУ "Дирекция КС" строительных работ с 18.07.2016 и до 19.12.2016, с учетом того, что разрешение на строительство выдано лишь 23.12.2016.

Таким образом, осуществляемая с нарушением закона деятельность по строительству объекта велась учреждением с 18.07.2016 и до 19.12.2016, и была им прекращена в декабре 2016 года, а именно, с момента получения соответствующего разрешения. Начиная с 23.12.2016 года по момент обнаружения административным органом факта строительства спорного объекта без соответствующего разрешения вменяемое заявителю правонарушение не продолжалось, поскольку строительство с 23.12.2016 осуществлялось в соответствии с действующим разрешением на строительство.

Факт получения соответствующего разрешения на строительство свидетельствует об окончании административного правонарушения (выполнение строительных работ без разрешения на строительство), ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах суд пришел к верному выводу, что в данном случае правонарушение, вмененное в вину заявителю, не может расцениваться как длящееся по момент выявления его административным органом в результате проверки (акт от 18.12.2018), оно продолжалось с начала строительных работ, но было окончено получением разрешения, а именно 23.12.2016,

Срок для привлечения к административной ответственности следует исчислять со дня, следующего за днем получения разрешения на строительство, а именно с 24.12.2016, указанный срок окончился 24.12.2017, в то время, как оспариваемое постановление вынесено Севстройнадзором 24.01.2019.

При этом факт выявления правонарушения, окончившегося 23.12.2016, в результате проверки, оконченной 18.12.2018, и неосведомленность административного органа о правонарушении с учетом того, что извещение о начале строительства было подано ГБУ "Дирекция КС" лишь 21.11.2018, как верно указан судом, применительно к обстоятельствам настоящего спора правового значения не имеют.

При вышеуказанных обстоятельствах судом сделан законный и обоснованный вывод о том, что постановление N 92-01-0746-080604-03480348-0013 по делу об административном правонарушении от 24.01.2019 вынесено Севгостройнадзором за пределами годичного срока, установленного ст. 4.5 КоАП РФ.

Указанный вывод соответствует правовой позиции, отраженной в Определении Верховного Суда РФ от 03.07.2018 N 307-АД18-8524 по делу N А42-4076/2017.

В соответствии с абзацем четвертым пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суд в случае пропуска давности привлечения к административной ответственности принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

С учетом изложенного, заявленное ГБУ "Дирекция капитального строительства" требование о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя N 92-010746-080604-0348-0013 от 24.01.2019 по делу об административном правонарушении, удовлетворено судом на законных основаниях.

Заявитель также просил прекратить производство по делу об административном правонарушении. Суд, учитывая, что полномочия арбитражного суда по прекращению производства по делу об административном правонарушении действующим АПК РФ не предусмотрены, при этом требования п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ к решению арбитражного суда не применяются, верно указал, что производство по настоящему делу в указанной части подлежит прекращению.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 июля 2019 года по делу N А84-2667/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.С. Яковлев

Судьи

О.Г. Градова И.А. Малышева