Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2019 г. N 08АП-9552/19

город Омск

05 сентября 2019 г.

Дело N А75-6108/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 сентября 2019 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Лотова А.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бралиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-9552/2019) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.05.2019 по делу N А75-6108/2019 (судья Истомина Л.С.), принятое по заявлению Администрации города Ханты-Мансийска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - автономной некоммерческой организации дошкольного образования "Антошка", об оспаривании ненормативного правового акта,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - Тимиргалиев В.А. по доверенности от 09.11.2018 N 36 сроком действия до 31.12.2019;

от Администрации города Ханты-Мансийска - Годяцкий А.А. по доверенности от 14.03.2016 сроком действия 3 года, Афонин М.М. по доверенности от 10.11.2016 сроком действия 3 года;

в отсутствие представителя автономной некоммерческой организации дошкольного образования "Антошка", надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы,

установил:

администрация города Ханты-Мансийска (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - заинтересованное лицо, Ханты-Мансийское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения по делу N 05-06-13/2017 от 31.01.2019 и предписания от 31.01.2019 N 14.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена автономная некоммерческая организация дошкольного образования "Антошка" (далее - АНО ДО "Антошка", третье лицо).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.05.2019 по делу N А75-6108/2019 заявление удовлетворено. Признаны недействительными решение по делу N 05-06-13/2017 от 31.01.2019 и предписание от 31.01.2019 N 14, вынесенные Ханты-Мансийским УФАС России.

Возражая против принятого по делу решения, антимонопольный орган в апелляционной жалобе просит его отменить и вынести по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы ее податель указывает, что признавая в действиях администрации нарушение законодательства о защите конкуренции, Ханты-Мансийское УФАС России указало, что Порядок и условия предоставления в аренду муниципального имущества города Ханты-Мансийска социально ориентированным некоммерческим организациям на долгосрочной основе, утвержденного постановлением администрации г. Ханты-Мансийска от 10.04.2017 N 303 (далее - Порядок N 303), предусматривающий предоставление муниципального имущества в аренду социально ориентированным некоммерческим организациям на конкурентной основе, не отвечает требованиям Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 (далее - Правила проведения конкурсов или аукционов), которые являются специальными и должны учитываться органами местного самоуправления при разработке нормативных актов. В частности, такое правило прямо закреплено в частях 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), согласно которым при осуществлении органами местного самоуправления от имени муниципального образования прав владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом указанные органы должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, при этом нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать федеральным законам. В качестве обоснования антимонопольным органом приведен ряд доказательств, в частности проведен сравнительный анализ разделов 2, 3, 4 Порядка N 303 на соответствие их требованиям Правил проведения конкурсов или аукционов, который показал принципиальные отличия. По мнению заинтересованного лица, при наличии нескольких заинтересованных социально-ориентированных некоммерческих организаций и принятия арендодателем решения о проведении конкурентных процедур в целях недопущения ограничения конкуренции проведение торгов осуществляется в соответствии с Правилами проведения конкурсов или аукционов.

В письменном отзыве на жалобу администрация просит оставить решение по делу без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

АНО ДО "Антошка", надлежащим образом извещенная в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направила. На основании статей 156, 266 АПК РФ суд счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя третьего лица.

В заседании суда апелляционной инстанции представителем Ханты-Мансийского УФАС России поддержаны доводы жалобы. Представители администрации высказались в соответствии с письменным отзывом на жалобу.

Рассмотрев апелляционную жалобу и письменный отзыв на нее, заслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Из материалов дела следует, что в антимонопольный орган в соответствии с правилами статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N 135-ФЗ) поступила жалоба АНО ДО "Антошка" на действия Департамента муниципальной собственности администрации города Ханты-Мансийска при проведении конкурентной процедуры по предоставлению муниципального имущества в аренду социально ориентированным некоммерческим организациям, адрес (место нахождения, расположения) имущества - 628002, Российская Федерация, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Ханты-Мансийск, ул. Анны Коньковой, д. 6, пом. NN 001, 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008.

По результатам рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа принято решение от 06.07.2017, которым жалоба АНО ДО "Антошка" признана необоснованной (пункт 1 решения). При этом антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в действиях Департамента муниципальной собственности администрации имеются нарушения Правил проведения конкурсов или аукционов, а также статьи 17, частей 1, 6 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, что выразилось в неразмещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.torgi.gov.ru извещения о предоставлении муниципального имущества в аренду социально ориентированным некоммерческим организациям, адрес (место нахождения, расположения) имущества - 628002, Российская Федерация, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Ханты-Мансийск, ул. Анны Коньковой, д. 6, пом. 001, 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008 (пункт 2 решения).

В пункте 3 указанного выше решения Ханты-Мансийским УФАС России предписано выдать Департаменту обязательное предписание, в пункте 4 решения указано на необходимость передать материалы дела ответственному должностному лицу для принятия решения о возбуждении административного производства по части 1 статьи 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Кроме того, в результате рассмотрения жалобы комиссией Ханты-Мансийского УФАС в действиях администрации выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в принятии Порядка N 303, не отвечающего требованиям Правил проведения конкурсов или аукционов.

29.08.2017 администрации выдано предупреждение о прекращении нарушения антимонопольного законодательства N 27, в соответствии с которым на заявителя возложена обязанность в срок до 02.10.2017 совершить действия, направленные на устранение причин и условий, способствовавших возникновению антимонопольного законодательства, и принять меры по устранению последствий такого нарушения, а именно внести изменения в Порядок N 303 путем приведения его в соответствие с требованиями Правил проведения конкурсов или аукционов.

В установленный срок администрация предупреждение не исполнила, сообщив заинтересованному лицу о невозможности исполнения предупреждения в связи с отсутствием нарушений антимонопольного законодательства.

Приказом Ханты-Мансийского УФАС России от 12.10.2017 N 55 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и создана комиссия по рассмотрению дела.

31.08.2018 рассмотрение дела приостановлено в связи с обжалованием Департаментом муниципальной собственности Администрации города Ханты-Мансийска решения комиссии от 06.07.2017 N 05/ОТ-4289 в судебном порядке.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 06.09.2017 по делу N А75-11591/2017, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанции, решение Ханты-Мансийского УФАС России по делу N 05/ОТ-4289 от 06.07.2017 в части пунктов 2, 3 и 4, соответствующее предписание признаны недействительными. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 24.07.2018 N 304-КГ18-10359 в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам отказано.

Рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства возобновлено, и по результатам рассмотрения дела N 05-06-13/2017 принято решение от 31.01.2019, которым действия администрации, выразившиеся в принятии разделов 2, 3, 4 Порядка N 303, признаны не отвечающими требованиям Правил проведения конкурсов или аукционов, нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Решением предусмотрена выдача администрации обязательного для исполнения предписания, передаче уполномоченному должностному лицу материалов дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Предписанием от 31.01.2019 N 14 на администрацию возложена обязанность в срок до 01.04.2019 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ путем внесения изменений в Порядок N 303, а именно - исключить из указанного Порядка разделы 3, 4; внести изменения в раздел 2 Порядка, изложив его следующим образом: "предоставление имущества в аренду осуществляется в порядке, установленном статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также Приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса".

Считая решение и предписания не основанными на законе, администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Требования заявителя удовлетворены судом первой инстанции, с чем антимонопольный орган не согласился, реализовав право апелляционного обжалования вынесенного по делу судебного акта.

Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены.

В силу положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", статей 199 - 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество социально ориентированным некоммерческим организациям, при условии осуществления ими деятельности, предусмотренной статьей 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

В соответствии со статьей 31.1 Закона о некоммерческих организациях органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с предоставленными им полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами определенных видов деятельности, в том числе деятельности в области образования.

Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется в различных формах, в том числе в соответствии с частью 6 статьи 31.1 Закона о некоммерческих организациях возможно оказание имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям путем передачи во владение и (или) в пользование таким некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества. Указанное имущество должно использоваться только по целевому назначению. Некоммерческим организациям - исполнителям общественно полезных услуг меры имущественной поддержки предоставляются на срок не менее двух лет.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации вправе утверждать перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций). Государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям. Эти перечни подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах утвердивших их федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечней, предусмотренных пунктом 7 статьи 31.1 Закона о некоммерческих организациях, а также порядок и условия предоставления во владение и (или) в пользование включенного в них государственного и муниципального имущества устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Следовательно, положениями статьи 31.1 Закона о некоммерческих организациях прямо предусмотрено, что порядок формирования, ведения, опубликования перечней вышеуказанного муниципального имущества, а также порядок и условия предоставления этого муниципального имущества во владение и (или) в пользование социально ориентированным некоммерческим организациям устанавливаются именно муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 21 статьи 19 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Ханты-Мансийска, утвержденного решением Думы города Ханты-Мансийска от 29.06.2012 N 255, порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование социально ориентированным некоммерческим организациям, а также порядок и условия предоставления в аренду муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям утверждаются муниципальными нормативными правовыми актами Администрации города Ханты-Мансийска.

В соответствии с поименованным решением Думы Администрацией города Ханты-Мансийска принят Порядок N 303. Соответствующее постановление Администрации города Ханты-Мансийска от 10.04.2017 N 303 опубликовано в издании "Самарово-Ханты-Мансийск" от 13.04.2017 N 16 и размещено на официальном информационном портале органов местного самоуправления города Ханты-Мансийска в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Перечень муниципального имущества, необходимого для реализации мер по имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, утвержден постановлением Администрации города Ханты-Мансийска от 18.05.2017 N 414, опубликован в издании "Самарово-Ханты-Мансийск" от 25.05.2017 N 23 и размещен на официальном информационном портале органов местного самоуправления города Ханты-Мансийска.

Порядок N 303 устанавливает правила и условия предоставления муниципального имущества во владение и (или) в пользование социально ориентированным некоммерческим организациям, как это предусмотрено частью 8 статьи 31.1 Закона о некоммерческих организациях.

По мнению заинтересованного лица, исключительно при публичном объявлении торгов в установленном порядке исключается ограничение конкуренции, при этом иного способа передачи муниципального имущества в аренду конкурентным способом (на торгах), кроме как в порядке, предусмотренном Правилами проведения конкурсов или аукционов, действующее законодательство не содержит.

Между тем, системное толкование положений части 1 статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ и части 8 статьи 31.1 Закона о некоммерческих организациях не дает оснований для вывода о том, что порядок и условия предоставления в аренду муниципального имущества должны определяться муниципальными нормативными правовыми актами исключительно в соответствии с Правилами проведения конкурсов или аукционов.

Правила проведения конкурсов или аукционов разработаны Федеральной антимонопольной службы России во исполнение статьи 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ, содержащей исключительные случаи, в которых государственное и муниципальное имущество может предоставляться в пользование и (или) владение без торгов, и порядок предоставления такого муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям, соответствующим критериям, определенным статьей 31.1 Закона о некоммерческих организациях, является исключением и регулируется нормами муниципальных нормативных правовых актов (в данном случае, Порядком N 303, а не Правилами проведения конкурсов или аукционов).

Оспариваемое решение антимонопольного органа содержит ряд принципиальных отличий разделов 2, 3, 4 Порядка N 303 от Правил проведения конкурсов или аукционов:

-информация о предоставлении муниципального имущества в аренду размещается только на официальном сайте органа местного самоуправления (информация о проведении конкурсов и аукционов размещается на сайте www.torgi.gov.ru);

- сокращен до десяти дней срок приема заявлений (извещение о проведении конкурса размещается не менее чем тридцать дней до окончания срока подачи заявок на участие; при проведении аукциона - не менее чем за двадцать дней до окончания срока подачи заявок на участие);

- требование к объему и составу документов завышено по сравнению с объемом и составом документов, установленных пунктами 52, 121 Правил N 67;

- критерии оценки отбора кандидатов, наименование критериев и их значимость отличаются от критериев, установленных пунктом 77 Правил N 67.

Вместе с тем, существование указанных различий не дает оснований для вывода о нарушении заявителем положений антимонопольного законодательства.

При этом не подлежит принятию во внимание ссылка антимонопольного органа на разъяснения Федеральной антимонопольной службы России, приведенные в письме от 09.11.2018 N РП/90816/18.

В указанном выше письме отвечая на обращение Ханты-Мансийского УФАС России, Федеральная антимонопольная служба России сообщила, что перечисленные в статье 17.1 Закона о защите конкуренции исключения являются не обязанностью, а правом собственника по предоставлению государственного или муниципального имущества во владение и (или) пользование без проведения торгов. Собственник имущества должен самостоятельно принимать решение о передаче (даче согласия на передачу) имущества с соблюдением требований статьи 15 Закона о защите конкуренции. При наличии нескольких претендентов на заключение договора в отношении одних и тех же объектов муниципального имущества без проведения торгов на основании исключений, предусмотренных частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, отказ таким заявителям в заключении договоров без конкурентных процедур и последующая передача указанного имущества на торгах не будет являться нарушением антимонопольного законодательства. Органы государственной власти и органы местного самоуправления при разработке нормативных актов, определяющих порядок и условия предоставления во владение и (или) пользование государственного и муниципального имущества на конкурентной основе, должны руководствоваться положениями Правил проведения конкурсов или аукционов. При наличии нескольких заинтересованных социально-ориентированных некоммерческих организаций и принятия арендодателем решения о проведении конкурентных процедур в целях недопущения ограничения конкуренции проведение торгов осуществляется в соответствии с Правилами проведения конкурсов или аукционов.

Следовательно, согласно указанным разъяснениям, арендодатель вправе (но не обязан) провести торги на право заключения договора аренды государственного или муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям, в том числе в случае наличия нескольких заинтересованных организаций; и органы государственной власти и органы местного самоуправления при разработке нормативных актов, определяющих порядок и условия предоставления во владение и (или) пользование государственного и муниципального имущества на конкурентной основе, должны руководствоваться положениями Правил проведения конкурсов или аукционов, если это касается случаев предоставления имущества на конкурентной основе.

Вместе с тем, как указано выше, органы местного самоуправления обладают правом самостоятельно устанавливать порядок и условия предоставления во владение и (или) в пользование муниципального имущества некоммерческим организациям, при этом действующим правовым регулированием не предусматривается обязанность обеспечения соответствия такого нормативного правового акта Правилам проведения конкурсов или аукционов, утвержденным федеральным антимонопольным органом. Пунктом 4 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции допускается отбор социально ориентированной некоммерческой организации на неконкурентной основе, то есть без проведения конкурса или аукциона, следовательно, процедура заключения договора аренды с такой организацией и условия могут отличаться от порядка, разработанного для проведения торгов.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что принятый администрацией Порядок N 303 не отличается от аналогичного порядка и условий предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям во владение и (или) пользование на долгосрочной основе федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2012 N 1478.

Учитывая, что заключение договора аренды муниципального имущества с социально ориентированными некоммерческими организациями возможно без проведения конкурсов и аукционов на право заключения такого договора и порядок и условия предоставления муниципального имущества во владение и (или) в пользование социально ориентированным некоммерческим организациям устанавливаются муниципальными нормативными правовыми актами, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Удовлетворив требования заявителя, суд первой инстанции принял по делу законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, поскольку антимонопольный орган освобожден от обязанности по ее уплате в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.05.2019 по делу N А75-6108/2019 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Выдача исполнительных листов осуществляется судом первой инстанции после поступления дела из Восьмого арбитражного апелляционного суда.

При условии предоставления копии настоящего постановления, заверенной в установленном порядке, в суд первой инстанции взыскатель вправе подать заявление о выдаче исполнительного листа до поступления дела из Восьмого арбитражного апелляционного суда.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков