Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2019 г. N 11АП-13668/19

г. Самара

04 сентября 2019 г.

Дело N А65-12704/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 сентября 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Лихоманенко О.А., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рахматуллиной А.Н.,

с участием:

от заявителя - не явился, извещён,

от ответчика - Жарков А.Ю., доверенность N Д-195 от 27 марта 2019 года, Колпакова Е.С., доверенность N Д-177 от 20 марта 2019 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Туполев" на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 17 июля 2019 года по делу N А65-12704/2019 (судья Абдрахманов И.И.),

по заявлению Приволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (ОГРН 1021602866350, ИНН 1654004615), город Казань,

к публичному акционерному обществу "Туполев" (ОГРН 1027739263056, ИНН 7705313252), город Казань Республики Татарстан,

о привлечении к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 17 июля 2019 года по заявлению Приволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (далее - заявитель, управление, административный орган) публичное акционерное общество "Туполев" (далее - ответчик, общество) привлечено к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ к штрафу в размере 50 000 рублей.

Общество, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, и принять новый судебный акт об отказе управлению в удовлетворении заявления, о чем просили в судебном заседании и представители общества.

Управление, апелляционную жалобу отклонило, по основаниям, приведенным в отзыве, приобщенном к материалам дела, и просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей управления, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителей общества, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 28.01.2019 г. N 230 "О проведении внеплановой выездной проверки юридического лица при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства" в период с 31.01.2019 г. по 27.02.2019 г. управлением проведена внеплановая выездная проверка ответчика при строительстве объекта капитального строительства "Реконструкция и техническое перевооружение механосборочного производства Публичного акционерного общества "Туполев", г. Казан, Республика Татарстан".

Застройщиком (техническим заказчиком) объекта капитального строительства "Реконструкция и техническое перевооружение механосборочного производства Публичного акционерного общества "Туполев", г. Казан, Республика Татарстан" является ответчик.

Результаты проверки отражены в акте проверки и предписании от 27.02.2019 г. N 43-09-2019-050.

В ходе проверки установлен факт невыполнения ответчиком в установленный срок ранее выданного предписания управления от 30.11.2018 г. N 43-09-2018-464, а именно: в срок до 14.01.2019 г. ответчиком не устранены нарушения обязательных требований законодательства о градостроительной деятельности, указанные в п. 1, 2, 4, 5, 7 предписания N 43-09-2018-464: 1) (п. 1 предписания) При реконструкции объекта капитального строительства "Реконструкция и техническое перевооружение механосборочного производства Публичного акционерного общества "Туполев", г. Казань, Республика Татарстан". Корректировка" не осуществляется в установленном порядке мониторинг за осадками фундаментов реконструируемых зданий и участков (цехов), что подтверждается отсутствием (не предоставлением) исполнительной и технической документации по осуществлению мониторинга в цехах N 2, 3, 16, 34, 72, 73 (не предоставлены программа проведения мониторинга, техническое задание по осуществлению мониторинга, отчетная документация по осуществлению мониторинга и т.д.). Нарушение проекта 88-Д03900.1/16-1-КР, листы 99-103; п. 6.4.18 ГОСТ 31937-2011 "Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния"; п. п. 4.1, 4.4 ГОСТ 24846-2012 "Грунты. Методы измерения деформаций оснований зданий и сооружений"; ч. 3, 6 ст. 52, ч. 2, 4 ст. 53 ГрК РФ.

Корпус 1, цех N 72: Устройство грунтоцементных свай: начало работ по устройству грунтоцементных свай, согласно АОСР от 12.11.2018 г. N 1/АС4 и журнала производства работ по устройству грунтоцементных свай -16.10.2018 г.

До начала работ по устройству грунтоцементных свай и в процессе строительства не осуществляется в установленном порядке геотехнический мониторинг, а именно:

2) (п. 2 предписания) В представленной проектной документации по объекту капитального строительства: "Реконструкция и техническое перевооружение механосборочного производства Публичного акционерного общества "Туполев", г. Казань, Республика Татарстан". Корректировка", отсутствует разработанная в процессе проектирования программа проведения геотехнического мониторинга реконструируемого объекта, являющаяся разделом утверждаемой части проектной документации. Нарушение проекта 88-Д03900.1/16-1-КР, лист 31; п. 12.6 СП 22.13330.2011 "Основания зданий и сооружений", ч. 3, 6 ст. 52; ч. 2, 4 ст. 53 ГрК РФ.

3) (п. 4 предписания) В представленной на время проведения выездной проверки программе работ для проведения геотехнического мониторинга реконструируемого объекта методика проведения мониторинга (раздел 2, лист 6) не соответствует целям и задачам мониторинга (раздел 1, лист 5), в части наблюдений за состоянием оснований и фундаментов. Методикой проведения мониторинга не предусмотрены так же наблюдения за уровнем подземных вод для проведения систематической фиксации изменений геологической среды. Нарушение проекта 88-Д03900.1/16-1-КР, лист 31; п.п. 12.2 - 12.4 СП 22.13330.2011 "Основания зданий и сооружений"; ч. 3, 6 ст. 52, ч. 2, 4 ст. 53 ГрК РФ.

4) (п. 5 предписания) В представленной на время проведения выездной проверки программе геотехнического мониторинга не указаны:

- особенности вновь возводимого или реконструируемого объекта (уровень ответственности, конструктивная схема, проектные решения по устройству основания, фундаментов и подземной части сооружения, особенности возведения, эксплуатации и др.);

- проектные (расчетные) параметры, характеризующие взаимодействие сооружения или его конструкций с основанием, в том числе временные, с учетом последовательности возведения (давление на основание, деформации основания фундаментов, напряжения в сваях и конструкциях подземной части сооружения, горизонтальные перемещения ограждающей конструкции котлована и усилия в конструкциях, обеспечивающих его устойчивость и др.);

- инженерно-геологические и гидрогеологические условия, включая характеристики грунтов основания, прогнозируемые изменения уровня подземных вод, прогнозируемые величины перемещений грунтового массива, окружающего сооружение и др.;

- сведения о сооружениях окружающей застройки (уровень ответственности сооружений, прогнозируемые и предельные значения дополнительных деформаций оснований и фундаментов, предполагаемые защитные мероприятия и др.);

- контролируемые параметры (в том числе предполагаемое количество и участки фиксации их изменений) конструкций строящегося (реконструируемого) объекта, его основания, в том числе окружающего грунтового массива и уровня подземных вод, и окружающей застройки и этапы их первоначальной фиксации;

- методы фиксации изменений контролируемых параметров и требования к точности измерений (в том числе класс точности геодезических измерений по ГОСТ 24846 и др.). Нарушение проекта 88-Д03900.1/16-1-КР, лист 31; п. 12.9 СП 22.13330.2011 "Основания зданий и сооружений"; ч. 3, 6 ст. 52, ч. 2, 4 ст. 53 ГрК РФ.

5) (п. 7 предписания) Отсутствует отчетная документация по результатам проведения геотехнического мониторинга в составе:

- начальный отчет, включающий методы наблюдения за изменениями контролируемых параметров, характеристики применяемого оборудования, результаты оценки точности измерений, схемы фактического расположения участков измерений контролируемых параметров, результаты фиксации их первоначального положения, состояния и др.;

- промежуточные отчеты, включающие оперативную информацию по изменениям контролируемых параметров, анализ результатов измерений и их сопоставление с прогнозируемыми и предельными величинами и рекомендации о необходимых дополнительных защитных, компенсационных или противоаварийных мероприятиях (при выявлении отклонений контролируемых параметров от ожидаемых величин) и др.;

- итоговый (заключительный) отчет, включающий окончательные результаты фиксации изменений контролируемых параметров, подтверждающие их стабилизацию, анализ результатов измерений и их сопоставление с прогнозируемыми и предельными величинами, последствия влияния на окружающую застройку, рекомендации по необходимым ремонтно-восстановительным мероприятиям и др. Нарушение проекта 88-Д03900.1/16-1-КР, лист 31; п. 12.14 СП 22.13330.2011 "Основания зданий и сооружений"; ч. 3, 6 ст. 52, ч. 2, 4 ст. 53 ГрК РФ.

На основании ст. 23.1 КоАП РФ заявитель обратился в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что заявление административного органа подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 50 000 до 100 000 руб. или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, составляет невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Ранее общество неоднократно привлекалось к административной ответственности, о чем свидетельствуют судебные акты по делам N А65-8626/2018, N А65-8473/2018, и NА65-34705/2018.

Частью 6 ст. 54 ГрК РФ предусмотрено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, реконструкцию, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектная документация, требования, которые нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ.

Из содержания п. 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54, следует, что при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством РФ несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектная документация, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

Пунктом 16 Порядка проведения проверок (РД 11-04-2006) установлено, что после устранения выявленных государственным строительным надзором нарушений лицо, осуществляющее строительство, направляет в орган государственного строительного надзора извещение об устранении выявленных нарушений, составляемое по образцу, предусмотренному в Приложении N 9 к данному Порядку.

В рассматриваемом случае, поскольку требования предписания N 43-09-2018-464 от 30.11.2018 г., выданного обществу в установленный срок не исполнено, суд пришел к правильному выводу о том, что в действиях общества содержится состав вменяемого правонарушения.

Факт совершения обществом правонарушения, выразившегося в неисполнении предписания N 43-09-2018-464 от 30.11.2018 г. об устранении нарушений, полностью подтвержден материалами дела, в частности имеющимися в материалах дела доказательствами: акт проверки от 27.02.2019 г. N 43-09-2019-050, протокол об административном правонарушении о привлечении к административной ответственности.

Кроме того, указанное предписание обществом не оспорено в установленном порядке и является законным.

Невыполнение в срок законного предписания уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Как следует из материалов дела, общество имело возможность исполнить требования предписания, но доказательств наличия объективных причин, препятствовавших его исполнению, обществом в материалы дела не представлено.

Нарушений порядка привлечения общества к административной ответственности, предусмотренного КоАП РФ, в ходе производства по делу об административном правонарушении не установлено.

Срок давности привлечения общества к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, на момент рассмотрения дела в суде не истек.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд пришел к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Имеющиеся в деле материалы подтверждают, что проверка проводилась в рамках полномочий административного органа и с соблюдением действующего законодательства.

Таким образом, суд, учитывая в соответствии с ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ характер совершенного обществом административного правонарушения, что лицом, привлекаемым к ответственности, выявленные в предписании N 43-09-2018-464 от 30.11.2018 г. нарушения полностью не устранены, пришел к выводу о возможности назначить обществу штраф в размере 50 000 руб., в пределах санкции, установленной ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Кроме того, суд указал, что в силу положений ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении 2 месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении 3 месяцев) со дня совершения административного правонарушения; а за нарушение законодательства РФ о градостроительной деятельности - по истечении 1 года со дня совершения административного правонарушения.

В ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ установлена ответственность невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ.

Следовательно, невыполнение обществом рассматриваемого предписания представляет собой нарушение законодательства РФ о градостроительной деятельности, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

Однако судом первой инстанции при вынесении решения не учтено следующее.

Между тем суд апелляционной инстанции обращает внимание, что в определении от 26.03.2019 г. N 823-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Любинский молочноконсервный комбинат" на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 4.5 и ч. 15 ст. 19.5 КоАП РФ Конституционный Суд РФ указал следующее.

В постановлении от 15.01.2019 г. N 3-П Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о конституционности ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, в том числе в обозначенном заявителем аспекте, пришел к выводу, что закрепление специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности, производных от нарушения законодательства РФ того или иного вида, не приводит к отступлению от вытекающего из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и равенства всех перед законом и судом требования определенности правового регулирования и как таковое не влечет за собой - при условии правильного установления в производстве по делу об административном правонарушении объекта противоправного посягательства, находящегося под защитой административно - деликтной нормы, - риска их произвольного истолкования и применения.

Федеральный законодатель, предусмотрев в ч. 15 ст. 19.5 КоАП РФ административную ответственность, в том числе за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

С учетом содержащихся в названном определении разъяснений и применительно к обстоятельствам данного дела следует указать, что ст. ст. 9.4, 9.5, 9.5.1 КоАП РФ законодатель предусмотрел административную ответственность за нарушение норм градостроительного законодательства. То есть указанная ответственность наступает уже не за формальное нарушение предписания уполномоченного органа, а непосредственно за нарушение законодательства о регулировании градостроительной деятельности в качестве прямого объекта посягательства. И именно в данном случае подлежит применению годичный срок привлечения к административной ответственности.

Таким образом, федеральный законодатель разграничил два указанных самостоятельных состава административных правонарушений, что позволяет с определенностью установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.

В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Как следует из материалов дела, срок исполнения предписания от 30.11.2018 г. N 43-09-2018-464 установлен до 14.01.2019 г. Таким образом, в рассматриваемом случае, срок давности привлечения ПАО "Туполев" к административной ответственности истек 14.04.2019 г., а поэтому решение суда от 17.07.2019 г. по делу N А65-12704/2019 принято судом за пределами установленного срока привлечения к административной ответственности.

В силу ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

Как разъяснил Пленум ВАС РФ в п. 18 постановления от 27.01.2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ", учитывая, что указанные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании п. 4 ч. 1 и ч. 2 ст. 270 АПК РФ, ввиду неправильного применения норм материального права, и принимает новый судебный акт об отказе административному органу в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 17 июля 2019 года по делу N А65-12704/2019 отменить и принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных Приволжским Управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции, только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

О.А. Лихоманенко Е.Г. Филиппова