Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2019 г. N 18АП-9364/19

г. Челябинск

05 сентября 2019 г.

Дело N А47-16869/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 сентября 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Киреева П.Н.,

судей Плаксиной Н.Г., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 13.05.2019 по делу N А47-16869/2018 (судья Шабанова Т.В.).

В судебном заседании, проводимом путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Оренбургской области, приняли участие представители:

от заявителя - Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области - Журунбаев А.А. (доверенность от 04.07.2019).

Заинтересованное лицо - Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом. В судебное заседание представитель заинтересованного лица не явился.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителя заинтересованного лица.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области (далее - заявитель, ТУ Росимущества в Оренбургской области) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган, Главное управление МЧС России по Оренбургской области) о признании недействительным распоряжения Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Оренбургской области от 10.10.2018 N 12-ГО о проведении проверки, о признании недействительным предписания об устранении нарушений обязательных требований и мероприятий в области гражданской обороны от 12.11.2018 N 12-ГО.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 13.05.2019 (резолютивная часть решения объявлена 30.04.2019) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда, ТУ Росимущества в Оренбургской области (далее также - податель жалобы, апеллянт) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что пункт 31 Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС России от 26.06.2012 N 358, предусматривающий, что в ежегодные планы проверок не включаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, распространяет свое действие на все виды планов проверок, в том числе на ежегодный план проведения проверок федеральных органов исполнительной власти. В связи с указанным заявитель полагает, что поскольку в отношении ТУ Росимущества в Оренбургской области решение об отнесении деятельности к категориям риска не выносилось, его деятельность относится к категории низкого риска, в связи с чем, включение ТУ Росимущества в Оренбургской области в ежегодный план проведения проверок является незаконным.

В порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением от 06.08.2019 рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением (приказом) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении плановой выездной проверки от 10.10.2018 N 12-ГО (л.д. 25) отделом надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Оренбургской области в период с 22 октября по 12 ноября 2018 года проведена проверка в отношении Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области.

Копия распоряжения о проведении проверки была получена Росимуществом 16.10.2018, о чем в распоряжении имеется печать канцелярии с указанием даты получения. Срок проведения проверки, согласно распоряжения от 10.10.2018 N 12-ГО, установлен в 20 рабочих дней с 16.10.2018 по 12.11.2019.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки N 12-ГО от 12.11.2018 (л.д. 28).

В связи с выявленными в ходе проверки фактами нарушений обязательных требований в области гражданской обороны ТУ Росимущества в Оренбургской области было вынесено предписание N 12-ГО об устранении нарушений обязательных требований и мероприятий в области гражданской обороны (л.д. 32) с установлением сроков устранения - до 15.11.2019:

- согласовать план гражданской обороны с Главным управлением МЧС России по Оренбургской области (п. 1),

- с Главным управлением МЧС России но Оренбургской области согласовать план основных мероприятий в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 2),

- разработать документы определяющие номенклатуру создаваемых запасов, объемы создаваемых запасов (п. 3),

- в целях гражданской обороны накопить запасы материально-технических средств, запасы продовольственных средств, запасы медицинских средств и иных средств (п. 4),

- согласовать с территориальным органом МЧС России состав нештатных аварийно-спасательных формирований, структуру нештатных аварийно-спасательных формирований, оснащение нештатных аварийно-спасательных формирований (п. 5),

- руководителю организации провести первичную аттестацию нештатных аварийно-спасательных формирований с выдачей свидетельств на право ведения аварийно спасательных и других неотложных работ (п. 6),

- руководителю организации провести периодическую аттестацию нештатных аварийно- спасательных формирований с получением свидетельств на право ведения аварийно спасательных и других неотложных работ (п. 7),

- спасателям нештатных аварийно-спасательных формирований, пройти периодическую аттестацию (п. 8),

- создать в организации локальную систему оповещения (п. 9),

- сотрудникам организации пройти подготовку согласно занимаемой должности (п. 10),

- спланировать и организовать обеспечение выдачи должностным лицам и работникам организации средств индивидуальной защиты и предоставления средств коллективной зашиты в установленные сроки (п. 11).

От подписи в акте проверки, предписании законный представитель юридического лица отказался, о чем в указанных документах имеются соответствующие записи. Документы были направлены заявителю почтовым отправлением.

В адрес Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району из ТУ Росимущества в Оренбургской области поступило информационное письмо от 19.11.2018 N СП-03/5635 с указанием фактов, свидетельствующих о незаконности проведения данной проверки в отношении ТУ Росимущества в Оренбургской области, с просьбой проведенную в период с 16.10.2018 по 12.11.2018 проверку отменить, а также внести соответствующие изменения в план проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

18.12.2018 в адрес руководителя ТУ Росимущества в Оренбургской области С.Ф. Панфиленко Отделом надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Оренбургской области был отправлен разъяснительный ответ.

30.01.2019 заинтересованным лицом вынесено распоряжение N 5 от 30.01.2019 о внесении изменений в материалы по результатам проверки (л.д. 115), в соответствии с которым пункты 5 - 9 предписания N 12-ГО от 12.11.2018 отменены.

Считая недействительным распоряжение Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Оренбургской области от 10.10.2018 N 12-ГО о проведении проверки, а также предписание об устранении нарушений обязательных требований и мероприятий в области гражданской обороны от 12.11.2018 N 12-ГО, ТУ Росимущества в Оренбургской области обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что допущенные заинтересованным лицом нарушения при проведении проверки в отношении заявителя не являются существенными, а также о соответствии оспариваемых ненормативных актов действующему законодательству и отсутствии в рассматриваемом случае нарушения прав и законных интересов заявителя.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Так, частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили действие (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Предметом судебной оценки по настоящему делу являются распоряжение Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Оренбургской области от 10.10.2018 N 12-ГО о проведении проверки, а также выданное по результатам проверки предписание об устранении нарушений обязательных требований и мероприятий в области гражданской обороны от 12.11.2018 N 12-ГО.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ) гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; требованиями в области гражданской обороны являются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства (пункт 1 статьи 4 Закона N 28-ФЗ).

Согласно статье 13 Закона N 28-ФЗ, подпункту 4 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868, МЧС России осуществляет государственный надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне.

Таким образом, на вынесение оспариваемого распоряжения и выдачу предписания по результатам проверки заинтересованному лицу предоставлены соответствующие полномочия.

В соответствии с Указом N 868 Правительство Российской Федерации Постановлением от 21.05.2007 N 305 утвердило Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны (далее - Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны).

Пунктом 2 названного Положения установлено, Государственный надзор в области гражданской обороны осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы (далее - органы, осуществляющие государственный надзор в области гражданской обороны), в том числе с применением риск-ориентированного подхода. Государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) глава 1 Федерального закона N 294-ФЗ дополнена статьей 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)".

В соответствии с частью 1 статьи 8.1 Федерального закона N 294-ФЗ, в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход.

Согласно части 2 статьи 8.1 Федерального закона N 294-ФЗ риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Пунктом 17 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, предусмотрено, что отнесение деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к категориям риска осуществляется на основании решения руководителя (заместителя руководителя) соответствующего территориального органа Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Согласно названному Положению, в отношении федерального органа исполнительной власти применение критериев отнесения деятельности к определенной категории риска не осуществляется.

Судом установлено, что в соответствии с Положением о территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области (утв. приказом Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 29.09.2009 N 278) ТУ Росимущества в Оренбургской области относится к федеральному органу исполнительной власти.

Из материалов дела следует, что решение об отнесении деятельности ТУ Росимущества в Оренбургской области к категориям риска заинтересованным лицом не выносилось.

Довод заявителя о том, что критерии отнесения деятельности к определенной категории риска применяется наряду с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями к федеральным органам исполнительной власти подлежит отклонению, поскольку в Положении о государственном надзоре в области гражданской обороны отсутствует указание на применение соответствующих критериев к федеральным органам исполнительной власти, тогда как о применении критериев к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям содержится прямое указание.

Приказом МЧС России от 26.06.2012 N 358 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны (далее - Административный регламент).

Пунктами 31, 33 Административного регламента предусмотрено, что деятельность должностных лиц надзорных органов по планированию проверок, осуществляется, в том числе, в соответствии с ежегодными планами проведения проверок федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, оформленными в соответствии с приложением N 4 к настоящему Административному регламенту.

Между тем, судом установлено и материалами дела подтверждено, что в нарушение названных норм Главным управлением МЧС России по Оренбургской области план проведения проверок федеральных органов исполнительной власти на 2018 год не утверждался. Проверка в отношении заявителя произведена в соответствии с планом проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год, в который помимо указанных субъектов также включено ТУ Росимущества в Оренбургской области, с пометкой неотнесения деятельности к категории риска (п. 1551 плана).

Однако указанное обстоятельство само по себе не свидетельствует о недостоверности сведений, содержащихся в акте проверки и предписании, и не может расцениваться как существенное нарушение процедуры проверки, в связи с чем, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оснований для признания недействительными оспариваемого распоряжения и предписания в связи с данным нарушением в рассматриваемом случае не имеется.

Судом установлено, что план проверок на 2018 год разработан заинтересованным лицом в соответствии с требованиями Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489, размещен на официальных сайтах прокуратуры, МЧС России по Оренбургской области, внесен в ФГИС ЕРП за номером 2018057951.

В связи с указанными обстоятельствами, судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки выводов суда в части отсутствия существенных нарушений процедуры проведения проверки в отношении ТУ Росимущества в Оренбургской области. Доводы апелляционной жалобы об обратном не принимаются судебной коллегией, поскольку основаны на неверном толковании норм законодательства.

Апелляционная коллегия также соглашается с выводами суда о том, что указанные в оспариваемом предписании требования об устранении заявителем выявленных нарушений (в неотмененной части) соответствуют закону, основаны на положениях ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", п. 3, 7, п. 10 - 21 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 N 804), п. 3, 4, 7, 16.1, 16.3 - 16.14 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях (утв. приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687), п. 118 Порядка разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны (утв. Приказом МЧС России от 16.02.2012 N 70 ДСП), п. 2 - 5, пп. "в" п. 6, п. 6 (1), пп. "а" п. 7, пп. "а" п. 8 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (утв. постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 N 379), п. 1.6, 3.4.4, 6.3.2 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны (утв. Приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583), пп. "а" п. 3, п. 4, пп. "д", "г" п. 5 Положения о подготовке населения в области гражданской обороны" (утв. постановлением Правительства РФ от 02.11.2000 N 841), п. 5 Постановления Правительства РФ от 10.07.1999 N 782 "О создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны", п. 9 Положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций (утв. Приказом МЧС России от 23.05.2017 N 230), п. 44 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты (утв. приказом МЧС России от 01.10.2014 N 543).

Возражения по существу изложенных в оспариваемом предписании нарушений и мероприятий по их устранению у заявителя в суде первой и апелляционной инстанции отсутствовали.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий. Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения. В связи с этим, формулировка предписания и действий, которые необходимо совершить лицу, в целях устранения выявленных нарушений, должна быть ясной и не допускать неоднозначного толкования.

В оспариваемом предписании указаны обстоятельства выявленных нарушений и необходимость их прекращения. Оно выдано лицу, которое вправе и в состоянии принять меры, которые указаны в предписании; предписание вменяет в обязанность совершение только тех действий, совершение которых предусмотрено законом, и не возлагает обязательств, которые не могут быть исполнены банком, либо противоречат закону. Способ исполнения предписания определяется непосредственно лицом, которому такое предписание выдано, исходя из доступного ему механизма устранения нарушений. Формулировка предписания позволяет его признать конкретным и исполнимым.

На основании изложенного, вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания оспариваемых ненормативных актов недействительными является верным.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. При указанных обстоятельствах требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Соответствие оспариваемых распоряжения и предписания закону, исключает возможность удовлетворения требований ТУ Росимущества в Оренбургской области, в связи с чем, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к переоценке законных и обоснованных выводов суда первой инстанции, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанций при рассмотрении дела и имели бы правовое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи, с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не имеется.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ТУ Росимущества в Оренбургской области освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 13.05.2019 по делу N А47-16869/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.Н. Киреев

Судьи

Н.Г. Плаксина Н.А. Иванова