Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2019 г. N 07АП-5296/19

город Томск

4 сентября 2019 г.

Дело N А02-168/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 сентября 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего		Киреевой О.Ю.,
судей		Павловой Ю.И.,
		Фертикова М.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Арышевой М.С., рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Республики Алтай (07АП-5296/2019) на решение от 25.04.2019 Арбитражного суда Республики Алтай по делу N А02-168/2019 по иску Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления-администрация города Горно-Алтайска (ОГРН 1030400726938, ИНН 0411112575, пр-т Коммунистический, д. 18, г. Горно-Алтайск, Республика Алтай) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управление Федерального казначейства по Республике Алтай); Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (ОГРН 1020400745034; 1020400753438, ИНН 0411008817; 0411005460, ул. В.И.Чаптынова, д. 4, г. Горно-Алтайск, Республика Алтай; ул. В.И. Чаптынова, д. 24, г. Горно-Алтайск, Республика Алтай) о взыскании 1218420 рублей,

без участия представителей сторон,

УСТАНОВИЛ:

исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - администрация города Горно-Алтайска (далее - Администрация, истец) обратился в арбитражный суд с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Управления Федерального Казначейства по Республике Алтай; Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай о взыскании убытков в размере 1218420 рублей (с учетом уточнений).

Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 25.04.2019 (резолютивная часть объявлена 22.04.2019) с Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай за счет средств казны Республики Алтай в пользу Муниципального образования "город Горно- Алтайск" в лице Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрация города Горно-Алтайска взысканы убытки в размере 1218420 рублей. В удовлетворении исковых требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство финансов Республики Алтай обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить части взыскания с казны Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай в бюджет муниципального образования г. Горно-Алтайск в лице Исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления - Администрации города Горно-Алтайска убытки в сумме 1 218 420 руб., направить дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что исковые требования в сумме 1 218 420 рублей подлежат взысканию в пользу органа местного Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - Администрации города Горно-Алтайска, выступающего в интересах муниципального образования город Горно-Алтайск за счет средств казны Российской Федерации; право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации; Арбитражным судом Республики Алтай не было принято во внимание Определение Верховного Суда РФ от 24.02.2015 г. N 303-ЭС15-1145 по делу N А04-3260/2014; убытки Истец понесет в результате бездействия Российской Федерации, а, следовательно, они подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета; Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N131-ФЗ) к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, в частности обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, а их финансовое обеспечение осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из федерального бюджета; при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности республиканскому бюджету Республики Алтай из федерального бюджета не могли быть учтены и не учитываются расходы (понесенные либо планируемые) на обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005 года, в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ); в решении отсутствуют данные о недостатке денежных средств у муниципального образования город Горно-Алтайск для исполнения решения Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай; Судом не исследовано, были ли у Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - Администрации города Горно-Алтайска, выступающего в интересах муниципального образования город Горно-Алтайск в бюджете денежные средства на исполнение расходных обязательств по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005 года.

Определением суда апелляционной инстанции от 31.05.2019 апелляционная жалоба была принята к производству. Дело к судебному разбирательству в судебном заседании апелляционной инстанции было назначено на 08 июля 2019 года на 09 час. 45 мин. в помещении суда.

Определением от 08.07.2019 судебное заседание откладывалось на 29 июля 2019 года на 10 час. 35 мин. в помещении суда для представления истцом пояснений относительно того, в чем выражаются убытки истца, в результате чего они возникли и обосновать их размер, каким образом произведен их расчет.

22.07.2019 от истца проступили пояснения, в которых указано на то, что в связи с тем, что ни Российская Федерация, ни Республика Алтай не урегулировали порядок осуществления межбюджетных правоотношений по реализации мер социальной защиты, предусмотренных статьей 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", принятых на учет после января 2005 года и имеющих право на внеочередное получение жилья на основании статьи 57 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ) Администрация города Горно-Алтайска должна будет понести расходы на исполнение решения Горно-Алтайского городского суда. При этом полагает, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по реализации льгот, установленных федеральным законодательством, по смыслу статей 132 и 133 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию возникших дополнительных расходов органа местного самоуправления и гарантирует право собственности муниципального образования. Только при таких условиях не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом в соответствии со статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Размер расходов:

1 218 420 руб. = 36 кв.м. * 33845 руб.

где 36 кв.м. - площадь, указанная в решении Горно-Алтайского городского суда.

33 845 руб. - средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Республике Алтай, установленная Приказом Минстроя России (на момент подачи иска - приказ от 19 декабря 2018 года N 822/пр).

Определением от 29.07.2019 судебное заседание по делу было отложено для представления пояснений по делу.

От истца после отложения поступило ходатайство о приобщении информации Управления Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю и Республике Алтай от 09.08.2019 о средней цене квартир на первичном и вторичном рынке в Республике Алтай.

После отложения дела в составе суда в связи с отпуском судьи Стасюк Т.Е. произведена замена, рассмотрение дела начато сначала.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание апелляционной инстанции своих представителей не направили.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156 (частей 1, 3), 266 (части 1) Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся участников арбитражного процесса.

Судом в связи с необходимостью установления обстоятельств по делу, в целях его полного и всестороннего рассмотрения к материалам дела приобщена информация Управления Росстата, представленная истцом.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, пояснений по делу, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции в пределах доводов жалобы, апелляционная инстанция считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, вступившим в законную силу решением Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 10.08.2018 на Администрацию г. Горно-Алтайска возложена обязанность предоставить Кошкину Ф.О., жилого помещения по договору социального найма, общей площадью не менее нормы предоставления на одного человека, с учетом права на дополнительную площадь на территории г. Горно-Алтайска.

Удовлетворяя требования заявителя, суд исходил из наличия у семьи Кошкиных права на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма с учетом дополнительной жилой площади, поскольку Кошкин Ф.О. страдает заболеванием, которое входит в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, является инвалидом детства, в связи с чем, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 имеет право на дополнительную жилую площадь.

Указывая на то, что финансирование расходов по приобретению жилья для последующей его передачи по договорам социального найма, нуждающимся в улучшении жилищных условий семьям, имеющим детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005 должно производиться в солидарном порядке за счет средств субъекта Российской Федерации и средств Российской Федерации истец обратился в суд с настоящим иском.

Удовлетворяя требования истца о взыскании с Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай за счет средств казны Республики Алтай в пользу Муниципального образования "город Горно- Алтайск" в лице Исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрация города Горно-Алтайска убытков в размере 1218420 рублей и отказывая в удовлетворении иска к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, суд принял по существу правильное решение.

Апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права.

Пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, касающихся социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется в порядке, установленном Законом N 181-ФЗ, в силу части 1 статьи 17 которого инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При этом обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, является, исходя из системного анализа положений федерального законодательства, расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, что прямо вытекает из преамбулы Закона N 181-ФЗ.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.2009 N 1563-О-О указано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения относительно владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Нормами статей 14, 50 Федерального закона N 131-ФЗ и статей 14, 19, 52 ЖК РФ на органы местного самоуправления возложены полномочия по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

В статье 57 ЖК РФ установлено, что жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет.

Вместе с тем для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке.

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в Перечне N 378, а к лицам, имеющим право на дополнительную площадь, граждане, указанные в Перечне N 817.

Конституционный Суд Российской Федерации, толкуя положения статьи 57 ЖК РФ, отметил, что содержащееся в ней условие о предоставлении упомянутой категории граждан жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний, закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в соответствии с решениями органов местного самоуправления.

Из изложенного следует, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию за счет, как верно отмечено судом первой инстанции, субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Такой правовой подход сформирован в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Таким образом, возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению вреда в форме возмещения убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вступившие в законную силу судебные постановления, принимаемые в форме судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, администрация не вправе отказать Кошкину Ф.О. в предоставлении жилого помещения в целях исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).

Учитывая, что реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Республики Алтай не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, то невыполнение Республикой Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай этой обязанности влечет за собой возникновение убытков у г. Горно-Алтайска на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

При таких обстоятельствах надлежащим ответчиком является субъект Российской Федерации в лице Республики Алтай, распорядителем бюджетных средств которой является Министерство финансов Республики Алтай.

Учитывая вышеизложенное, доводы жалобы подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм права.

Одним из элементов, подлежащих доказыванию, при заявлении требования о взыскании убытков является их размер.

В отношении цены жилого помещения в целях установления стоимости затрат по приобретению квартиры инвалиду действует установленный пунктом 1 статьи 15 ГК РФ принцип возмещения как причиненных, так и подлежащих несению убытков в полном объеме.

В пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Как следует из материалов дела, размер убытков в виде расходов на приобретение жилого помещения рассчитан истцом следующим образом.

1 218 420 руб. = 36 кв.м. * 33845 руб.

где 36 кв.м. - площадь, указанная в решении Горно-Алтайского городского суда.

33 845 руб. - средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Республике Алтай, установленная Приказом Минстроя России (на момент подачи иска - приказ от 19 декабря 2018 года N 822/пр).

По предложению суда апелляционной инстанции, истцом представлена информация Управления Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю и Республике Алтай от 09.08.2019 о средней цене квартир на первичном и вторичном рынке в Республике Алтай.

Согласно указанной информации Управления Росстата средняя цена 1 кв.м. жилья на первичном и вторичном рынке по типам квартир: на первичном рынке по всем типам квартир составляет 44209 руб., среднего качества (типовые) - 44209 руб. На вторичном рынке - по всем типам квартир 43634 руб., низкого качества - 38512 руб.. среднего качества (типовые) - 44841 руб.

Таким образом, размер убытков, определенный истцом, не превышает рыночную стоимость 1 кв.м. аналогичного жилого помещения. Иного сторонами не доказано, размер убытков ответчиками не оспаривался.

В связи с изложенным, суд правомерно удовлетворил заявленные требования за счет казны субъекта РФ, отказав в удовлетворении иска за счет казны РФ.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции, основаны на неверном толковании норм права, в связи с чем решение суда подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьями 110, 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 25.04.2019 Арбитражного суда Республики Алтай по делу N А02-168/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Республики Алтай.

Председательствующий

О.Ю. Киреева

Судьи

Ю.И. Павлова М.А. Фертиков