Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 6 сентября 2019 г. N 10АП-14786/19

г. Москва

06 сентября 2019 г.

Дело N А41-5535/19

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 сентября 2019 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей: Коновалова С.А., Пивоваровой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания Искендеровой Я.Г.,

при участии в заседании:

от истца Общества с ограниченной ответственностью "Автогород" - Вдовина Е.В. представитель по доверенности от 24 января 2019 года,

от ответчика Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области - Верченко Н.С. по доверенности от 15 мая 2019 года,

рассматривает в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 24 июня 2019 года по делу N А41-5535/19, принятое судьей Гриневой А.В, по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Автогород" (ОГРН: 22.06.2015, ИНН: 5027229037) к Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области (ИНН 5027036758, ОГРН 1025003213179) о признании незаконным бездействия,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Автогород" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в невнесении в отношении общества постановления о продлении действия свидетельства на право размещения нестационарного торгового объекта, невыдаче в адрес общества свидетельства на право размещения нестационарного торгового объекта на новый срок, незаключении с обществом договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок в отношении объекта по адресу г. Люберцы, ул. Волковская, у дома N 13;

- обязать администрацию вынести постановление о выдаче обществу свидетельства на размещение и эксплуатацию нестационарных торговых объектов на территории г.о. Люберцы сроком до 31 декабря 2020 года в отношении объекта по адресу: г. Люберцы, ул. Волковская, у дома N 13;

- обязать администрацию выдать обществу свидетельство на размещение и эксплуатацию нестационарного торгового объекта на территории г.о. Люберцы по адресу г. Люберцы, ул. Волковская, у дома N 13 сроком до 31 декабря 2020 года;

- обязать администрацию направить в адрес обществу договор на размещение нестационарного торгового объекта по адресу: г. Люберцы, ул. Волковская, у домаN 13 на срок до 31 декабря 2020 года.

Решением Арбитражного суда Московской области от 24 июня 2019 года признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в незаключении с обществом договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок; суд обязал администрацию подготовить и направить в адрес общества договор на размещение нестационарного торгового объекта сроком на новый срок до 31 декабря 2020 года по адресу: г. Люберцы, ул. Волковская, у дома N 13; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано (л.д. 123-126 т. 2).

Не согласившись с данным судебным актом, администрация обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель общества возражал против доводов апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, 04 апреля 2016 года ООО "Автогород" и Администрация муниципального образования городской округ Люберцы Московской области заключили договор, согласно которому администрация предоставляет обществу право на размещение нестационарного торгового объекта - павильонов в галерее по реализации продовольственных товаров, цветов, оказанию бытовых услуг населению с круглосуточным режимом работы по адресному ориентиру: г. Люберцы, ул. Волковская, у дома N 13 на срок действия схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы с 04 апреля 2016 года по 31 декабря 2018 года.

На основании свидетельства N 1, выданного администрацией, общество по указанному адресу разместило нестационарный торговый объект.

ООО "Автогород" 09 октября 2018 года обратилось в администрацию с заявлением о продлении свидетельств о праве на размещение и эксплуатацию нестационарных объектов по указанным адресам.

Администрация 12 ноября 2018 года в письме N 4892/1-1-6 сообщила о том, что вопрос будет рассмотрен на заседании Межведомственной комиссии по вопросам торговли, общественного питания и бытового обслуживания на территории городского округа Люберцы.

Считая, что бездействие администрации нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с упомянутыми требованиями.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01 июля 1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Статьей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

В силу части 1 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Согласно части 4 статьи 39.6 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, являющиеся арендаторами земельного участка, имеют право на заключение нового договора аренды такого земельного участка в указанных в пункте 3 настоящей статьи случаях при наличии в совокупности следующих условий:

1) заявление о заключении нового договора аренды такого земельного участка подано этим гражданином или этим юридическим лицом до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка;

2) исключительным правом на приобретение такого земельного участка в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, не обладает иное лицо;

3) ранее заключенный договор аренды такого земельного участка не был расторгнут с этим гражданином или этим юридическим лицом по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 статьи 46 настоящего Кодекса;

4) на момент заключения нового договора аренды такого земельного участка имеются предусмотренные подпунктами 1 - 30 пункта 2 настоящей статьи основания для предоставления без проведения торгов земельного участка, договор аренды которого был заключен без проведения торгов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" установлено, что нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 данного Закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2.7 распоряжения Министерства потребительского рынка и услуг Московской области от 27 декабря 2012 года N 32-Р "Об утверждении Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области схем размещения нестационарных торговых объектов" не допускается размещение нестационарных торговых объектов в местах, не включенных в схему.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 3 Федерального закона N 381-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона N 381-ФЗ одной из целью настоящего Закона является обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

В соответствии с частью 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В силу части 4 статьи 19 Федерального закона N 381-ФЗ утвержденные нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии с пунктом 2 указанных Правил, включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Порядок организации торговой деятельности на территории городского округа Люберцы в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации" регулируется Решением Совета депутатов городского поселения Люберцы от 17 апреля 2014 года N 350/2 было утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 указанного Положения размещение нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы осуществляется в местах, определенных Схемой, утвержденной Постановлением администрации города Люберцы сроком на пять календарных лет, или на земельных участках, находящихся в частной собственности, на основании постановления администрации города Люберцы с учетом требований настоящего Положения.

Согласно пункту 3 статьи 4 Положения, основанием для размещения и эксплуатации нестационарного торгового объекта являются проект и свидетельство, подтверждающие соответствие установленного объекта требованиям настоящего Положения.

Основанием для изготовления субъектом торговли нестационарного торгового объекта и осуществления предварительных работ по его установке на территории города Люберцы в месте, определенном Схемой, являются Выписка из протокола заседания комиссии по проведению конкурсов на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы и проектная документация.

Выписка не дает права на эксплуатацию нестационарного торгового объекта без получения свидетельства.

После проведения предварительных работ по установке нестационарного торгового объекта субъект торговли обращается в администрацию города Люберцы с заявлением о выдаче Свидетельства.

К данному заявлению прилагается подписанный со стороны субъекта торговли проект типового договора на право размещения специализированного нестационарного торгового объекта, на территории города Люберцы. При этом размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на конкурсной основе, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, в соответствии с утвержденной Схемой (пункт 4 статьи 4 Положения).

Пунктом 15 статьи 4 Положения предусмотрено, что в соответствии с решением комиссии в течение пяти рабочих дней с момента официального опубликования результатов конкурса победителю конкурса на основании письменного обращения Организатора конкурса выдается Выписка из протокола конкурсной комиссии.

Согласно пункту 16 статьи 4 Положения свидетельство выдается на основании постановления администрации города Люберцы на срок, указанный в решении комиссии, вместе с подписанным со стороны администрации города Люберцы договором на право размещения специализированного нестационарного торгового объекта на территории города в течение десяти дней с момента подачи субъектом торговли в администрацию города Люберцы заявления о выдаче Свидетельства.

При этом, если одному субъекту торговли принадлежит несколько нестационарных торговых объектов, то Свидетельство и договор на право размещения нестационарного торгового объекта на территории города Люберцы выдаются и заключаются на каждый нестационарный торговый объект.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Положения, субъект торговли в срок не более 3 месяцев до даты окончания срока действия Свидетельства вправе обратиться в администрацию города Люберцы о продлении срока действия Свидетельства.

Пунктом 2 статьи 6 Положения предусматривался перечень документов, который подается для продления срока действия свидетельства и заключения нового договора на размещение нестационарного торгового объекта.

По результатам рассмотрения документов орган местного самоуправления мог принять решение о продлении срока действия свидетельства на срок не более двух лет, либо отказать в продлении свидетельства и заключении нового договора по основаниям указанным в пункте 4 статьи 6 Положения.

Действующее законодательство исходит из того, что основанием для размещения нестационарного торгового объекта является только включение данного объекта в Схему расположения нестационарных торговых объектов, утверждаемых органами местного самоуправления.

Между тем, исходя из положений пункта 1 статьи 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Согласно статье 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

В соответствии с пунктом 1 статьи 422 ГК РФ, договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В силу положений пункта 2 статьи 422 ГК РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 6 ГК РФ, в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

В данном случае, поскольку в соответствии с заключенными договорами на право размещения специализированных нестационарных торговых объектов, хозяйствующему субъекту предоставляется право на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования, то есть право пользования земельным участком, расположенным в границах муниципального образования, без непосредственно предоставления самого земельного участка на каком-либо вещном праве или праве аренды, суд считает, что к данным правоотношениям в части возможности заключения нового договора применимы положения, регулирующие вопросы, связанные с заключением договора аренды на новый срок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок.

Как указывалось ранее Федеральным законом N 381-ФЗ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 29 января 2015 года N 225-О, осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

При этом из содержания указанного определения следует, что положения статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Принимая вышеизложенное, учитывая, что договора на право размещения специализированного нестационарного торгового объекта на территории города Люберцы заключены с обществом до принятия Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования Люберецкий муниципальный район Московской области от 17 марта 2017 года N 846-ПА, в связи с чем, при их заключении общество рассчитывало на возможность заключения новых договоров без проведения торгов сроком на два года, в соответствии с ранее действовавшим Положением; учитывая, что общество надлежащим образом исполняло принятые на себя обязательства в рамках заключенных договоров, а действующая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Люберцы предусматривает размещение нестационарных торговых объектов на испрашиваемой территории; суд считает, что общество имеет право требовать заключения с ним новых договоров на размещение нестационарных торговых объектов, указанных в просительной части заявления, без проведения торгов.

Указанный вывод суда так же подтверждается Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года", в соответствии с которым в целях обеспечения возможности стабильного функционирования и развития нестационарной торговли при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что бездействие администрации является незаконным.

В целях устранения нарушенных прав заявителя суд обязал орган местного самоуправления подготовить и направить в адрес общества договор на размещение нестационарного торгового объекта сроком на новый срок до 31 декабря 2020 года по вышеуказанному адресу.

Кроме того обществом также заявлено требование об обязании администрации вынести постановление о выдаче свидетельства на размещение и эксплуатацию нестационарного торгового объекта на территории г.о. Люберцы сроком до 31 декабря 2020 года.

Суд первой инстанции также правомерно отказал в удовлетворении требования в данной части, поскольку в настоящее время выдача и оформление подобных свидетельств на территории городского округа Люберцы не требуется.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого судом первой инстанции определения.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 части 4 статьи 272, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 24 июня 2019 года по делу N А41-5535/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

С.А. Коновалов Л.В. Пивоварова