Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2019 г. N 04АП-4571/19

г. Чита

12 сентября 2019 г.

Дело N А10-2358/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 сентября 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Никифорюк Е.О., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Бурятия апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 21 июня 2019 года по делу N А10-2358/2019 (суд первой инстанции - Логинова Н.А.),

установил:

Государственное казенное учреждение "Управление региональных автомобильных дорог Республики Бурятия" (ОГРН 1080326000743, ИНН 0326473725, далее - ГКУ "Бурятрегионавтодор", заказчик) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (ОГРН 1020300966256, ИНН 0323057082, далее - УФАС по РБ, управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене решения по результатам рассмотрения жалобы участника закупки N 04-50/94-2019 от 28.03.2019.

Заявление принято судом, возбуждено производство по делу N А10-2358/2019.

Общество с ограниченной ответственностью "Строитель" (ОГРН 1130327016203, ИНН 0317741375, далее - ООО "Строитель") обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия о признании незаконными и отмене решения и предписания N 04-50/94-2019 от 28.03.2019.

Заявление принято судом, возбуждено производство по делу N А10-2370/2019.

Определением от 7 июня 2019 года дела объединены для совместного рассмотрения в одном производстве с присвоением номера дела А10-2358/2019.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Многофункциональный центр АЛМАЗ-Новосибирск" (ОГРН 1175476033919, ИНН 5402030124, далее - ООО "МФЦ АЛМАЗ-Новосибирск"), Республиканское агентство по государственным закупкам (ОГРН 1060323053691, ИНН 0323825390, далее - агентство).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 21 июня 2019 года по делу N А10-2358/2019 заявленные требования удовлетворены.

УФАС обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Апеллянт считает, что формирование лотов не должно входить в противоречие с общими принципами антимонопольного регулирования, должно обеспечивать соблюдение гарантий потенциальных участников закупки по реализации их права на участие в аукционе, что заказчиком учтено не было.

ГКУ "Бурятрегионавтодор" в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласился.

В судебном заседании 03.09.2019 объявлен перерыв до 09 час. 00 мин. 10.09.2019, о чем сделано публичное извещение о перерыве в судебном заседании, размещенное в сети "Интернет".

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 01.08.2019, 04.09.2019. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 2 статьи 200, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 19 февраля 2019 года Республиканским агентством по государственным закупкам во исполнение Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" на основании заявки N 568/19 от 14.02.2019 ГКУ "Бурятрегионавтодор" вынесен Приказ об осуществлении закупки и создании комиссии (т.2 л.д.112).

26 февраля 2019 года на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru агентством размещено извещение о проведении аукциона N 0102200001619000496. Согласно извещению, начальная (максимальная) цена контракта - 208 046 000,00 рублей. Размер обеспечения заявки -10 402 300,00 рублей, размер обеспечения исполнения контракта -20 804 600,00 рублей.

Согласно извещению объектом закупки является выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального значения и искусственных сооружений на них в Муйском и Северобайкальском районах Республики Бурятия на 2019-2021 годы.

5 марта 2019 года агентством по закупкам на основании решения ГКУ "Бурятрегионавтодор" вынесен приказ N 25372/1 о внесении изменений в закупку (т.2 л.д.116).

5 марта 2019 года на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок агентством размещено изменение извещения о проведении электронного аукциона (т.2 л.д.117-119).

В соответствии с документацией об электронном аукционе с изменениями, предметом государственного контракта согласно пункту 1.1 проекта контракта является выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального значения и искусственных сооружений на них в Муйском и Северо-Байкальском районах Республики Бурятия на 2019-2021 годы в соответствии с Заданием (приложение N 1 к Контракту) и перечнем автомобильных дорог, находящихся в ведении заказчика (приложение N 3 к Контракту).

Заданием (приложение N 1 к Контракту) предусмотрена цель работ - Обеспечение круглосуточного, бесперебойного и безопасного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения на период действия государственного контракта.

Согласно перечню автомобильных дорог, находящихся в ведении заказчика (приложение N 3 к Контракту), необходимо выполнить работы по содержанию автомобильных дорог: в Муйском районе, протяженностью - 203,1 км, в Северо-Байкальском районе - 374,8 км.

20 марта 2019 года в антимонопольный орган поступила жалоба "МФЦ АЛМАЗ - Новосибирск" на положения аукционной документации. В жалобе указано, что заказчик неправомерно объединил в одну закупку содержание автомобильных дорог общего пользования регионального значения и искусственных сооружений в двух районах Республики: Муйском и Северобайкальском районах, что приводит к укрупнению закупки и ведет к значительному повышению размера обеспечения заявки (10 402 300,00 рублей) и обеспечения исполнения контракта (20 804 600,00 рублей), следовательно, к ограничению количества участников торгов. В связи с чем, заказчиком нарушена часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе (т.2 л.д.105-106).

Уведомлением от 25 марта 2019 года управление известило ГКУ "Бурятрегионавтодор" и Республиканское агентство по государственным закупкам о рассмотрении жалобы. В уведомлении от 25.03.2019 управление указало о необходимости приостановления закупки (на стадии заключения контракта) до рассмотрения жалобы ООО "МФЦ АЛМАЗ-Новосибирск", представления документов необходимых для рассмотрения жалобы (т.2 л.д.110).

Уведомлением от 25.03.2019 N 04-50/1338 управление известило ООО "МФЦ АЛМАЗ-Новосибирск" о рассмотрении жалобы 28 марта 2019 года в 15 часов 45 минут (т.1 л.д.109).

26 марта 2019 года в управление поступил отзыв ГКУ "Бурятрегионавтодор" на жалобу ООО "МФЦ АЛМАЗ-Новосибирск" (т.2 л.д.159).

По результатам рассмотрения жалобы ООО "МФЦ АЛМАЗ-Новосибирск" комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия по контролю в сфере закупок Решением от 28 марта 2019 года признала ее обоснованной (т.2 л.д.162-164).

В этот же день антимонопольным органом вынесено предписание об устранении нарушений порядка организации и проведения торгов, которым управление предписало заказчику, уполномоченному органу в срок не позднее 11 апреля 2019 года устранить выявленные нарушения части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, а именно аннулировать аукцион N 0102200001619000496 (т.2 л.д.165).

ГКУ "Бурятрегионавтодор", ООО "Строитель" посчитав незаконными и необоснованными вынесенные решения и предписания, в части признания действий заказчика не соответствующими действующему законодательству по мотиву объединения в один лот выполнение работ по содержанию автомобильных дорог обратились в суд с заявлением.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

На основании статьи 6 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) система основывается на принципах открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Статьей 8 Закона о контрактной системе определено, что последняя направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

По мнению антимонопольного органа, объединение в один объект закупки выполнения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального значения и искусственных сооружений на них, расположенных в разных районах (Муйском и Северобайкальском), ведет к ограничению возможности потенциальных участников закупки принять участие в торгах, поскольку у последних могут отсутствовать достаточные ресурсы (производственные, трудовые, финансовые и другие), необходимые для выполнения работ одновременно на разных участках автомобильных дорог удаленных друг от друга более чем на 500 километров. В связи с чем, заказчиком, уполномоченным органом нарушены части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

В пункте 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) содержится запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации вводить ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности, а также необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В силу пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе, создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, предметом вышеуказанного аукциона является выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального значения и искусственных сооружений на них в Муйском и Северо-Байкальском районах Республики Бурятия на 2019-2021 годы.

Правила, которыми должен руководствоваться заказчик при описании в документации объекта закупки, установлены частями 1, 2 статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок и не содержат ограничений по объему лота.

В зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Таким образом, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

Законом не предусмотрено ограничений по включению в аукционную документацию требований к товару (услугам), являющихся значимыми для заказчика; не предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к поставляемому товару (услугам).

Системное толкование указанных норм позволяет суду прийти к выводу, что законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего. Так, при описании товара заказчик вправе указывать качественные параметры к объекту закупок, которые являются определяющими для него, но при этом не ограничивающими количество потенциальных участников закупок; он не лишен возможности более точно и четко указывать требования к закупаемому товару (услуге).

Кроме того, на основании пункта 3 статьи 13 Закона о контрактной системе в сфере закупок в качестве одной из основных целей осуществления закупок является обеспечение выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.12.2010 N 11017/10, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

При проведении аукциона и установлении соответствующих параметров заказчик должен исходить из предмета и целей регулирования размещения заказов, направленных на эффективное использование бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также соблюдать требования статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Требования к объемам оказываемых услуг, содержащиеся в приложении N 1 к документации об электронном аукционе, являются необходимыми и значимыми для обеспечения деятельности ГКУ "Бурятрегионавтодор" как лица, ответственного за состояние региональных автомобильных дорог.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу, что документация об электронном аукционе соответствует требованиям законодательства Российской Федерации в сфере закупок, а действия заказчика соответствуют положениям статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок.

Судом также установлено, что при формировании предмета закупки заказчик, помимо эффективного расходования бюджетных средств и единства объекта закупки, исходил из своих потребностей, обусловленных необходимостью контроля за выполнением обязательств по содержанию автомобильных дорог (уровень содержания автомобильной дороги на всем ее протяжении должен быть единым и соответствовать нормативным требованиям), недопущения транспортных коллапсов. Разделение автомобильной дороги на отдельные участки, может привести к несогласованным действиям разных подрядных организаций и как следствие сказаться на качестве выполнения работ.

Формирование именно такого объекта закупки способствует централизованному, скоординированному выполнению работ.

При этом, объявляя закупку в отношении содержания объектов автомобильных дорог, заказчик действовал в пределах своих полномочий и обязанностей, предусмотренных, в том числе, Законом о безопасности дорожного движения.

Расположение автомобильных дорог в различных районах (Муйском и Северобайкальском), не влияет на определение объекта аукциона, не влияет на единство улично-дорожной сети и взаимосвязанность автомобильных дорог между собой, с учетом того, что все автомобильные дороги общего пользования регионального значения проходящие в границах муниципальных образований закреплены на праве оперативного управления за ГКУ "Бурятрегионавтодор".

Осуществляя формирование лота, ГКУ "Бурятрегионавтодор" не объединяло между собой несколько объектов, предметом торгов являлся единый объект - содержание автомобильных дорог общего пользования регионального значения.

Описание объекта закупки соответствует не только требованиям законодательства, но и специфических особенностей климата Республики Бурятия, позволяющего выполнять определенные виды работ в течение коротких благоприятных погодных периодов, что требует быстроты и точности, а также учитывает минимизацию риска некачественного выполнения работ в случае привлечения различных подрядчиков, способствование сохранению финансовой устойчивости подрядчиков, снижению затрат бюджета на организацию торгов.

В силу позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в Определении ВС РФ от 27.02.2017 г. по делу N А40-8724/2016, при вынесении решений и предписаний Федеральная антимонопольная служба России должна указывать какими критериями заказчик мог бы руководствоваться, разделяя спорный лот на более мелкие лоты.

В этой связи судом правильно учтены обстоятельства исполнимости оспариваемого решения ввиду не указания антимонопольным органом принципа (способа) деления объема закупки.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что отсутствие в решении и предписании пояснений по определению объекта закупки, основанных на положениях действующего законодательства может привести к возникновению затруднений при их непосредственном исполнении, что в свою очередь, приведет к затягиванию процесса заключения государственного контракта на содержание автомобильных дорог, срок которого определен до 01.07.2019.

Попытка исполнения решения антимонопольного органа повлечет дробление объекта в отсутствие четких критериев и степени дробления, которые решением и предписанием не установлены и не мотивирована необходимость какого-либо конкретного способа дробления.

Процедура выбора соответствующей организации является длительной, затягивание процесса исполнения решения и предписания антимонопольного органа может привести к лишению заказчика возможности своевременно заключить контракт и приступить к осуществлению своих непосредственных функций, нарушены права жителей районов на безопасное и комфортное передвижение по автомобильным дорогам, затронуты гарантии граждан на обеспечение безопасности жизни и здоровья.

По доводу антимонопольного органа об ограничении допуска к торгам малых хозяйствующих субъектов заявитель указал, что согласно аукционной документации (приложение N 2) победитель аукциона (подрядчик), заключивший контракт с Заказчиком и не являющийся субъектом малого предпринимательства, социально ориентированной некоммерческой организацией, обязан привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. Объем такого привлечения устанавливается в размере 40% от цены контракта (п. 4.1.45 проекта контракта).

Разделение объекта закупки по районам, также не позволит принять участие в торгах субъектам малого предпринимательства: Муйский район НМЦК - 69 172 000 руб.; Северо-Байкальский район НМЦК - 138 874 000 руб. (торги для субъектов малого предпринимательства при НМЦК до 20 млн. руб. п.1 ч. 1 ст. 30 Закона о контрактной системе).

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 21 июня 2019 года по делу N А10-2358/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

Е.О. Никифорюк В.А. Сидоренко