Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2019 г. N 07АП-7827/19

город Томск

16 сентября 2019 г.

Дело N А03-1031/2019

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Логачева К.Д.,

судей Кривошеиной С.В.,

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Белозеровой А.А., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Индустриального района города Барнаула (N 07АП-7827/19), на решение Арбитражного суда Алтайского края от 21.06.2019 по делу N А03-1031/2019 по заявлению Администрации Индустриального района города Барнаула (ИНН 2222015971, ОГРН 1022201128905), г. Барнаул, Алтайский край к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (ИНН 2221022528, ОГРН 1022201518547), г. Барнаул, Алтайский край о признании незаконным и отмене решения по делу от 26.10.2018 N 12-ФАС22-ОВ/08-18, с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - общество с ограниченной ответственностью "РегионАгро".

В судебном заседании приняли участие:

от заинтересованного лица: Остапенко О.О., доверенность от 09.01.2019.

УСТАНОВИЛ:

администрация Индустриального района города Барнаула (далее - Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене решения по делу N 12-ФАС22-ОВ/08-18 от 26.10.2018.

Определением от 12.03.2019 Арбитражного суда Алтайского края к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "РегионАгро".

Решением от 21.06.2019 Арбитражного суда Алтайского края заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в апелляционный суд с жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что при утверждении и размещении аукционной документации требования и обязанности для субъектов предпринимательства, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, не устанавливались. Действия по размещению аукционной документации соответствуют действующему законодательству. Представленные проект объекта не соответствует виду торгового объекта, установленного схемой размещения и договором. Правоотношения сторон по размещению на территории муниципального образования НТО не подлежат регулированию, установленному Законом о защите конкуренции.

В отзыве на апелляционную жалобу, заинтересованное лицо отклонило доводы апеллянта за необоснованностью, указав на законность и обоснованность обжалуемого решения.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица отклонила доводы апеллянта по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене, исходя из следующего.

Из материалов дела следует и установлено судом, что Управлением Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю в ходе проверки документации открытого аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, расположенного на территории Индустриального района г. Барнаула от 22.03.2018 установлено, что согласно абзацу 10 пункта 6 раздела I "Общие положения" извещения о проведении открытого аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, расположенного на территории Индустриального района г. Барнаула от 22.03.2018, нестационарный торговый объект должен отвечать определенным характеристикам и требованиям, в том числе соблюдению особенностей содержания нестационарных объектов, предусмотренных Правилами благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 27.10.2017 N 15. Рекомендуемым типовым эскизным проектам, разработанным МКУ "Архитектура" (2018).

По данному факту Управлением на основании приказа от 27.08.2018 N 168 в отношении администрации Индустриального района г. Барнаула возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N12-ФАС22-ОВ/08-18.

Согласно ответу комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула исх. N 3444/01-12 от 09.08.2018 (вх. N 189622 от 09.08.2018) в целях формирования архитектурно-художественного облика города, а также приведения нестационарных торговых объектов к единообразию, МКУ "Архитектура города Барнаула" совместно с комитетом разработан эскизный проект "Нестационарные торговые объекты в г. Барнауле", который 02.04.2018 одобрен главой города и рекомендован к реализации на территории города. Данный эскизный проект не является муниципальным нормативным актом, а предназначен исключительно для информирования и носит рекомендательный характер. Кроме того комитетом в настоящее время разрабатывается проект постановления администрации города об утверждении порядка согласования эскиза (дизайн-проекта) нестационарного торгового объекта.

Из письменных пояснений администрации Индустриального района г. Барнаула (вх. N 1810864 от 10.09.2018) следует, что 19.03.2018 из администрации г. Барнаула поступил для использования в работе эскизный проект "Нестационарные торговые объекты в г. Барнауле", реализация которого возможна при реконструкции объектов, а также установке новых.

Информация о наличии эскизного проекта была размещена 22.03.2018 года на официальном сайте г. Барнаула, при этом аукционной документацией обязательных требований о соответствии размещаемого нестационарного торгового объекта рекомендуемым типовым эскизным проектам не установлено, указанная информация размещалась для сведения участников. Извещение не содержит порядок согласования эскизного проекта (дизайн-проекта) нестационарных торговых объектов, иных обязанностей и требований аукционная документация не устанавливала.

22.03.2018 на официальном сайте администрации г. Барнаула размещено информационное сообщение и документация о проведении аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, расположенного на территории администрации Индустриального района г. Барнаула.

Согласно извещению о проведении открытого аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, расположенного на территории Индустриального района г. Барнаула от 22.03.2018, нестационарный торговый объект должен отвечать определенным характеристикам и требованиям, в том числе соблюдению особенностей содержания нестационарных объектов, предусмотренных Правилами благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 27.10.2017 N 15, рекомендуемым типовым эскизным проектам, разработанным МКУ "Архитектура" (2018).

Победителем аукциона признан ООО "РЕГИОНАГРО", который обратился в администрацию Индустриального района г. Барнаула заявлением от 07.05.2018 о согласовании эскизных проектов нестационарных торговых объектов по 7 адресам.

Согласно письму Управления по строительству и архитектуре администрации Индустриального района г. Барнаула от 06.06. 2018 N И 102/вх-115 ООО "РЕГИОНАГРО" сообщено, что согласно письму администрации города Барнаула, с целью унификации внешнего вида, строительных конструкций, элементов благоустройства и графических символов нестационарных торговых объектов, МКУ "Архитектура города Барнаула" разработаны эскизные проекты для вновь устанавливаемых и реконструируемых нестационарных торговых объектов. Представленные эскизные проекты павильонов не соответствуют указанным рекомендациям, на основании чего согласовать представленные эскизные проекты не представляется возможным.

Комиссией Управления вынесено решение по делу N 12-ФАС22-ОВ/08-18 от 11.11.2018, действия администрации Индустриального района г.Барнаула, выразившиеся в утверждении извещения и документации о проведении аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, расположенного на территории Индустриального района города Барнаула, размещенной на официальном сайте г.Барнаула, устанавливающей обязательное требование о соответствии нестационарного торгового объекта рекомендуемым типовым эскизным проектам, разработанным МКУ "Архитектура" (2018) и до утверждения порядка согласования эскиза (дизайн-проекта) нестационарного торгового объекта, признаны противоречащими ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с решением по делу N 12-ФАС22-ОВ/08-18 от 26.10.2018, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований для признания незаконным решения по делу N 12-ФАС22-ОВ/08-18 от 26.10.2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции обоснованными и соответствующими действующему законодательству исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно пункту 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; 3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; 4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Диспозиция ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции является альтернативной, поскольку в качестве квалифицирующего признака запрещенных действий предусматривается как реальная возможность, так и угроза наступления последствий в виде ограничения конкуренции.

На основании части 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО) на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения НТО согласно Федеральному закону от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ, решением Барнаульской городской Думы от 03.06.2014 N 325 утверждены Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Барнаула (далее - Положение).

Нестационарные торговые объекты размещаются в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Барнаула, утверждаемой постановлением администрации города Барнаула, на основании договора на размещение НТО (п. 5.1 Положения).

Размещение НТО на земельных участках и в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется путем проведения аукциона, предметом которого является право на заключение договора на размещение НТО в местах, определенных схемой размещения, за исключением случаев, указанных в пункте 5.4 Положения.

Порядок проведения аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории города Барнаула (далее - Порядок) определяет процедуру организации и проведения аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее - договор) на территории города Барнаула, установлен Постановлением Администрации города Барнаула от 08.07.2015 N 1082 (действовавшим в спорный период) "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Барнаула".

Суд первой инстанции правомерно указал на то, что для квалификации действий в качестве нарушения вышеприведенной нормы достаточно угрозы наступления последствий в виде ограничения конкуренции.

Материалами дела установлено, что 22.03.2018 на совещании у главы администрации района было принято решение о проведении 26.04.2018 аукциона с открытой формой подачи предложений о стоимости размещения НТО, утвердили документацию, аукцион провести отдельно по каждому лоту 26.04.2018. По итогам аукциона с ООО "РегионАгро" заключено семь договоров по размещению НТО.

Пунктом 3.2.2 проекта договора на размещение нестационарного торгового объекта, расположенного на территории Индустриального района г. Барнаула предусмотрено, что в течение 5 календарных дней с момента заключения договора согласовать с Организатором аукциона эскизный проект Объекта и благоустройства прилегающей территории с учетом существующей архитектурной среды.

В протоколах от заседания аукционной комиссии по проведению аукционов на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов от 26.04.2018 установлено, что НТО, в течение установленного периода размещения, должен отвечать следующим требованиям, характеристикам: - соблюдение при размещении объекта санитарных норм и правил по реализации и условиям хранения продукции, противопожарных, экологических и других правил, а также соблюдение условий труда и правил личной гигиены работниками; - размещение нестационарных объектов не должно мешать обслуживанию и ремонту инженерных сетей систем жизнеобеспечения города, свободному перемещению пешеходов и транспорта, ограничивать видимость для участников дорожного движения, создавать угрозу жизни и здоровью людей, окружающей среде, а также пожарной безопасности имущества, нарушать сложившуюся эстетическую среду, благоустройство территории и застройки.

С целью приведения внешнего вида нестационарных торговых объектов к общему архитектурному облику города, при установке новых НТО МКУ "Архитектура" (2018) разработан типовой эскизный проект.

НТО должны устанавливаться на твердые виды покрытия, с соблюдением строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, оснащаться наружным осветительным оборудованием (при работе объекта в темное время суток), урнами для мусора; постоянный уход за внешним видом НТО, содержание объекта в чистоте, устранение повреждений на информационных конструкциях, конструктивных элементах, уборка и благоустройство территории в соответствии с условиями заключенного договора на размещение НТО; соответствие местоположения НТО адресному ориентиру; наличие вывески с указанием организационно-правовой формы, юридического адреса организации; наличие информации о режиме работы НТО; наличие книги отзывов и предложений; соблюдение особенностей содержания нестационарных объектов, предусмотренных Правилами благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 27.10.2017 N 15; вывоз нестационарного торгового объекта и оборудования производится силами и за счет субъекта предпринимательской деятельности, с которым заключен договор на размещение НТО, по окончании действия договора в течение 10 календарных дней, обеспечив полный демонтаж (включая настил), восстановление почвенного и травяного покрова в месте размещения Объекта.

07.05.2018 победитель аукциона ООО "Регионагро" обратилось в администрацию Индустриального района г. Барнаула заявлением от 07.05.2018 о согласовании эскизных проектов нестационарных торговых объектов по 7 адресам.

Управлением по строительству и архитектуре администрации Индустриального района г. Барнаула от 06.06.2018 N И 102/вх-115 ООО "Регионагро" предоставлен ответ, из которого следует, что согласно письму администрации города Барнаула, с целью унификации внешнего вида, строительных конструкций, элементов благоустройства и графических символов нестационарных торговых объектов, МКУ "Архитектура города Барнаула" разработаны эскизные проекты для вновь устанавливаемых и реконструируемых нестационарных торговых объектов. Представленные эскизные проекты павильонов победителя аукциона не соответствуют указанным рекомендациям, на основании чего согласовать представленные эскизные проекты не представляется возможным. Нестационарные торговые объекты ООО "РЕГИОНАГРО" должны соответствовать вышеуказанным рекомендациям, не соответствие влечет к отказу в согласовании эскизных проектов общества.

Из материалов дела следует, что ни положениями Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула Алтайского края (утв. Решением Барнаульской городской Думы от 27.10.2017 N 15), ни Положением о размещении нестационарных торговых объектов на территории г. Барнаула (утв. Решением Барнаульской городской Думы от 03.06.2014 N 325) не установлен порядок согласования эскизов (дизайн - проектов) нестационарных торговых объектов, что также подтверждается письмом комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула (исх. N 3444/01-12 от 09.08.2018) (л.д. 34-35).

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о том, что действия администрации Индустриального района г.Барнаула, выразившиеся в утверждении извещения и документации о проведении аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, расположенного на территории Индустриального района города Барнаула, размещенной на официальном сайте г.Барнаула, устанавливающей обязательное требование о соответствии нестационарного торгового объекта рекомендуемым типовым эскизным проектам, разработанным МКУ "Архитектура" (2018) и до утверждения порядка согласования эскиза (дизайн-проекта) нестационарного торгового объекта, противоречат ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Поскольку по настоящему делу в соответствии с приказом Управления N 168 от 27.08.2018 дело N 12- ФАС22-ОВ/08-18 возбуждено по признакам нарушения администрацией Индустриального района г. Барнаула ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, довод апеллянта о том, что правоотношения сторон по размещению на территории муниципального образования НТО не подлежат регулированию, установленному Законом о защите конкуренции, отклоняются за необоснованностью.

Ссылки апеллянта на судебную практику отклоняются, поскольку в настоящем деле установлены иные фактические обстоятельства.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельств и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Оценивая изложенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения суда первой инстанции, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законного и обоснованного судебного акта при рассмотрении заявленного требования по существу.

Суд апелляционной инстанции полагает, что, исходя из заявленных требований, с учетом обстоятельств, входящих в предмет доказывания и установленных судом, оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы сторон и оценив все в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции нарушений норм материального и норм процессуального права не допущено.

Оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имеется. Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 21.06.2019 Арбитражного суда Алтайского края по делу N А03-1031/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации Индустриального района города Барнаула - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.

Председательствующий

К.Д. Логачев