Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2019 г. N 15АП-9221/19

город Ростов-на-Дону

11 июля 2019 г.

дело N А53-40989/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 июля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

при участии:

от заявителя - Меженской А.Р. по доверенности от 01.07.2019,

от заинтересованного лица - Бутко С.А. по доверенности от 18.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.04.2019 по делу N А53-40989/2018 (судья Захарченко О.П.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Купровой Людмилы Геннадьевны (ИНН 610100630249, ОГРНИП 313618827600022)

к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304),

при участии третьих лиц: Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, администрации города Ростова-на-Дону, общества с ограниченной ответственностью "Донтехсервис Плюс",

о признании незаконным действий, обязании направить проект договора,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Купрова Людмила Геннадьевна (далее - заявитель, индивидуальный предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - заинтересованное лицо, департамент) о признании незаконным отказа, выраженного в письме от 17.08.2018 N 59-30-18226/17, в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:44:0021908:22, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская/50-летие Ростсельмаш, обязании подготовить и направить проект договора купли-продажи земельного участка.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 23.04.2019 решение Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, выраженное в письме от 17.08.2018 N 59-30-18226/18, об отказе Купровой Людмиле Геннадьевне в предоставлении в собственность за плату без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 61:44:0021908:22 площадью 699 кв. м, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская - ул. 50 лет Ростсельмаша, признано незаконным, как несоответствующее статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации. Суд обязал Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону принять решение о предоставлении индивидуальному предпринимателю Купровой Людмиле Геннадьевне в собственность за плату без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 61:44:0021908:22 площадью 699 кв. м, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская - ул. 50 лет Ростсельмаша. Суд обязал Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону в течение 30 дней с момента вступления в законную силу настоящего решения направить индивидуальному предпринимателю Купровой Людмиле Геннадьевне проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0021908:22 площадью 699 кв. м, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская - ул. 50 лет Ростсельмаша.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе департамент просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что в соответствии с информацией, предоставленной Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (от 10.07.2018 N 59-34-2/20079), полученной в рамках межведомственного взаимодействия, согласно схеме функциональных зон Генерального плана города Ростова-на-Дону земельный участок расположен в рекреационной зоне. Пунктом 6 статьи 39.16 ЗК РФ установлено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка. Кроме того, письмом N 59-34-2/18477 от 17.05.2019 Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, направленным в адрес департамента, также разъяснено, что спорный земельный участок расположен в рекреационный зоне. Заявителем избран способ защиты права, предусмотренный главой 24 АПК РФ - признание незаконным отказа в предоставлении земельного участка (первый пункт просительной части заявления), в то время как второй пункт просительной части заявления - обязание департамент заключить договор аренды с обществом может быть заявлен только лишь в порядке искового производства, поскольку в соответствии со ст. 198 АПК граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов государственной власти, а в порядке искового производства судом рассматривается спор о праве, т.е. в рамках такого дела заявитель доказывает свое право, в данном случае, на земельный участок, а, соответственно, требование о понуждении департамент заключить договор аренды земельного участка по своей сути вытекает из требования признать за обществом право пользования соответствующим земельным участком. Таким образом, заявителем избран в соответствии с п. 2 просительной части заявления ненадлежащий способ защиты права. Кроме того, заявитель пропустил трехмесячный срок, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, на обращение в суд с данными требованиями.

В отзыве на апелляционную жалобу индивидуальный предприниматель указал на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель департамента поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель индивидуального предпринимателя не согласился с доводами апелляционной жалобы, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Купровой Людмиле Геннадьевне на праве собственности принадлежит нежилое помещение с кадастровым номером 61:44:0021908:507, общей площадью 1370,9 кв. м, расположенное по адресу, г. Ростов-на-Дону, ул. 50-летия Ростсельмаша, 3 на основании соглашения об отступном от 30.07.2018 (в редакции дополнительного соглашения N 1 от 08.08.2018).

В августе 2018 года Купрова Людмила Геннадьевна обратилась в Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону с заявлением о предоставлении в собственность за плату без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 61:44:0021908:22, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская-50-летие Ростсельмаша, на котором расположен объект недвижимости, принадлежащий ей на праве собственности.

Основанием для предъявления заявления о предоставлении в собственность за плату спорного земельного участка послужил переход прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 23.10.2003 N 24401и от ООО "Донтехсервис Плюс", выступающем ранее арендатором спорного земельного участка.

Письмом N 59-30-18226/17 от 17.08.2018 Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону отказал в предоставлении государственной услуги по предоставлению земельного участка в собственность. Отказ мотивирован тем, что согласно схеме функциональных зон Генерального плана города Ростова-на-Дону земельный участок расположен в рекреационной зоне.

Заявитель, полагая, что отказ в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:44:06000020021908:22, площадью 699 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: строительство павильона предпродажной подготовки автомобилей, кафе и летней площадки, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская-50-летие Ростсельмаша, выраженный в письме N 59-30-18226/17 от 17.08.2018, является незаконным, не соответствует требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, обратился в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным (незаконным) ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" гражданин или юридическое лицо, которым земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду и в отношении которых у исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, указанных в статье 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка, вправе приобрести такой земельный участок в собственность или заключить новый договор аренды такого земельного участка в случае и в порядке, которые предусмотрены Земельным кодексом Российской Федерации.

В соответствии пунктом 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса.

Пунктом 1 статьи 39.16 ЗК РФ предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, когда с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Отказывая в удовлетворении заявления, Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону пришел к выводу о том, что у заявителя не возникло право на приобретение испрашиваемого земельного участка в собственность без проведения торгов, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен в рекреационной зоне.

Пунктом 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Земли, указанные в п. 1 указанной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенному использованию в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Как следует из материалов дела, земельный участок, на приобретение которого в собственность претендует заявитель, относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - строительство павильона предпродажной подготовки автомобилей, кафе и летней площадки.

В соответствии с пунктом 4 статьи 30 ГрК РФ, а также пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

В соответствии с пунктом 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель поселений могут входить производственные зоны, под которыми в соответствии с пунктом 7 статьи 85 ЗК РФ понимаются земельные участки, предназначенные для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

В силу пункта 9 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Согласно части 12 статьи 35 ГрК РФ в состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Согласно п. 1 ст. 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

Согласно пункту 2 ст. 98 ЗК РФ в состав земель рекреационного назначения отнесены земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Из письма Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону N 59-34-1/47421 от 01.10.2018, направленного в адрес заявителя, следует, что согласно функциональному зонированию Генерального плана города Ростова-на-Дону, утв. Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.2007 N 251, спорный земельный участок отнесен к рекреационной зоне. В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону (далее - Правила), принятыми решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 N 87, земельный участок расположен в производственно-коммунальной зоне второго типа (П-2/6/02), градостроительным регламентом которой в основных видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства предусмотрены виды "предприятия общественного питания" и "автомойки". Спорный земельный участок не относится к территориям общего пользования и не является изъятым для муниципальных нужд (л.д. 29-31).

Спорный земельный участок с кадастровым номером 61:44:0021908:22 не изъят из оборота, не ограничен в обороте, на нем не находятся объекты для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

Более того, отсутствуют какие-либо сведения о переводе данного участка из земель населенных пунктов к землям особо охраняемых территорий в установленном законом порядке. Также не имеется сведений и об отнесении участка к зонам особо охраняемых территорий в пределах границ населенных пунктов в связи с его особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным особо ценным значением.

Кроме того, действующее законодательство допускает возможность использования земельных участков в зоне рекреационного назначения входящего в категорию земель населенных пунктов со строениями, размещенными на указанных земельных участках. При этом действующее законодательство также не содержит запрета на предоставление такого земельного участка в собственность правообладателю объекта недвижимости.

Таким образом, у Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону отсутствовали основания для отказа в предоставлении земельного участка заявителю в собственность без проведения торгов.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения о признании незаконным решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд указывает на обязанность соответствующих органов совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

С целью восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя суд первой инстанции правомерно возложил на Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону обязанность по восстановлении нарушенных прав путем принятия решения о предоставлении индивидуальном предпринимателю Купровой Людмиле Геннадьевне в собственность за плату без проведения торгов земельного участка и направления проекта договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:06000020021908:22, площадью 699 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: строительство павильона предпродажной подготовки автомобилей, кафе и летней площадки, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская-50-летие Ростсельмаша.

Определенный судом способ восстановления права заявителя соответствует закону и направлен на исключительное право заявителя, которое подлежит реализации при признании действий департамента, выраженных в письме от 17.08.2018 N 59-30-18226/18, об отказе Купровой Людмилы Геннадьевны в предоставлении в собственность за плату без проведения торгов земельного участка, незаконными.

Суд первой инстанции, ссылаясь в мотивировочной части решения на пункты 41, 43.4, 43.5 Правил, не указал полное наименование нормативного акта, примененного им при разрешении настоящего спора.

Кроме того, судом неправильно применены положения части 4 статьи 198 АПК РФ.

Часть 4 статьи 198 АПК РФ предусматривает, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Суд первой инстанции пришел к неверному выводу о том, что срок обращения с заявлением в суд не пропущен.

Предъявление иска в суд общей юрисдикции с нарушением правил подведомственности не прерывает течение процессуального срока для обращения в арбитражный суд, незнание закона, определяющего порядок (подведомственность) обжалования ненормативных правовых актов государственных и муниципальных органов не освобождает индивидуального предпринимателя от обязанности соблюдения процессуального срока, установленного для обращения в арбитражный суд.

Течение данного срока прерывается предъявлением искового заявления в установленном порядке, т.е. с соблюдением правил о подсудности и подведомственности.

В судебном заседании суда первой инстанции индивидуальным предпринимателем заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование отказа, что подтверждается протоколом судебного заседания (л.д. 89).

Суд апелляционной инстанции полагает возможным квалифицировать в качестве уважительных причин оспаривание решения департамента в суде общей юрисдикции и восстановить пропущенный процессуальный срок.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.04.2019 по делу N А53-40989/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева