Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2019 г. N 14АП-8574/19

г. Вологда

19 сентября 2019 г.

Дело N А66-7500/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 19 сентября 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Василисиной А.С.,

при участии от прокуратуры Тверской области Иволга О.В. по поручению от 05.09.2019 N 8-209-2019/89974, от правительства Тверской области Ковалевой Е.В. по доверенности от 27.03.2017 N 45, от Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области Яковлевой Е.А. по доверенности от 17.07.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Тверской области на определение Арбитражного суда Тверской области от 18 июля 2019 года о прекращении производства по делу N А66-7500/2019,

установил:

прокуратура Тверской области (ОГРН 1026900569662, ИНН 6905000777; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Симеоновская, дом 27; далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным бездействия правительства Тверской области (ОГРН 1026900587702, ИНН 6905000054; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, площадь Михаила Тверского, дом 1; далее - правительство), выразившегося в неустановлении порядка организации работы по осуществлению полномочий в сфере рекламы, указанных в части 1 статьи 2 Закона Тверской области от 29.12.2016 N 89-ЗО "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области" (далее - Закон N 89-ЗО), и возложении обязанности по установлению данного порядка в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное управление архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области (ОГРН 1076952005052, ИНН 6952010853; адрес: 170026, Тверская область, город Тверь, проспект Комсомольский, дом 4/4; далее - управление).

Определением Арбитражного суда Тверской области от 18 июля 2019 года по делу N А66-7500/2019 производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Прокуратура с данным судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что в данном случае из содержания заявления не следует, что оспаривается нормативный правовой акт, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для прекращения производства по настоящему делу. Полагает, что оспариваемое бездействие нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Представитель прокуратуры в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Правительство и управления в отзывах на апелляционную жалобу и их представители в судебном заседании с изложенными в ней доводами не согласились, просили определение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность определения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в результате проводимых органами прокуратуры проверок исполнения законодательства о рекламе прокуратура пришла к выводу о неисполнении правительством полномочий в данной сфере.

При этом прокуратура исходила из следующего.

В соответствии с частью 7 статьи 40 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 3 Закона N 89-ЗО правительство непосредственно или через уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Тверской области либо подведомственные им государственные казенные учреждения Тверской области осуществляет полномочия в сфере рекламы, указанные в части 1 статьи 2 Закона N 89-ЗО, а именно:

1) утверждение схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Тверской области или муниципальной собственности;

2) выдачу разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на основании заявлений собственников или иных законных владельцев земельных участков, зданий и иного недвижимого имущества, владельцев рекламных конструкций;

3) аннулирование разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций;

4) выдачу предписаний о демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешений, срок действия которых не истек;

5) определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке, в том числе требований к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов;

6) обращение в суд с иском о признании недействительными разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в случае несоответствия установки рекламной конструкции в данном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции определяется схемой размещения рекламных конструкций) или в случае нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки;

7) проведение торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и заключение данных договоров, за исключением случаев размещения рекламных конструкций на земельных участках, зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности;

8) выплату компенсаций владельцам рекламных конструкций в случае внесения изменения в схему размещения рекламных конструкций, в результате которого место размещения ранее установленной рекламной конструкции перестало соответствовать указанной схеме и разрешение на установку и эксплуатацию такой рекламной конструкции было признано недействительным по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 20 статьи 19 Федерального закона "О рекламе";

9) демонтаж рекламных конструкций на территориях городских округов муниципальных районов Тверской области в случаях, если в установленный срок собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, не выполнил обязанность по демонтажу рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец данного недвижимого имущества неизвестен, если рекламная конструкция присоединена к объекту муниципального имущества, их хранение и в необходимых случаях уничтожение;

10) обращение к владельцам рекламных конструкций, собственникам и иным законным владельцам недвижимого имущества, к которому были присоединены рекламные конструкции, с требованием о возмещении необходимых расходов, понесенных в связи с демонтажем, хранением и в необходимых случаях уничтожением рекламных конструкций.

Частью 3 статьи 3 Закона N 89-ЗО предусмотрено, что правительство устанавливает порядок организации работы по осуществлению указанных полномочий в сфере рекламы.

В целях реализации данных полномочий Правительством на основании постановления от 10.10.2017 N 316-пп "О Главном управлении архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области" создано управление.

Данным постановлением утверждено Положение о Главном управлении архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области, согласно пункту 11 раздела III которого управление в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет функции, указанные в части 1 статьи 2 Закона N 89-ЗО.

Прокуратура выявила, что по состоянию на 01.04.2019 правительством не приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления переданных полномочий в сфере рекламы.

В связи с этим прокуратура посчитал, вы правительством допущено бездействие в этой сфере, что послужило основанием для обращения прокуратуры в арбитражный суд с заявлением о признании названного бездействия незаконным.

Арбитражный суд первой инстанции прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, исходя из того, что настоящий спор по своему субъектному составу и характеру неподведомственен арбитражному суду.

Апелляционная инстанция находит данный вывод суда законным и обоснованным ввиду следующего.

Частью 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации установлено, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора лицом по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами (определения Конституционного суда Российской Федерации от 17.06.2010 N 873-О-О, от 15.07.2010 N 1061-О-О).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 16.03.1998 N 9-П, определении от 15.01.2009 N 144-О-П право каждого на судебную защиту посредством независимого и беспристрастного суда, компетенция которого установлена законом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда, а также исходя из позиции, изложенной в определении от 15.01.2009 N 144-О-П, в силу которой рассмотрение спора в нарушение требований статьи 47 Конституции Российской Федерации судом, не уполномоченным на его рассмотрение в силу закона, является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия.

Конституцией Российской Федерации установлен принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, который реализуется возможностью получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, что обеспечивается рассмотрением конкретного дела в компетентном суде и в установленной процедуре.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 этой же статьи установлено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Для отнесения дела к подведомственности арбитражного суда необходимо его соответствие двум критериям: наличие экономического характера спорных правоотношений и соответствующего субъектного состава лиц, участвующих в деле.

В силу части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как разъяснено в пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09 декабря 2002 года N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", при принятии исковых и иных заявлений и рассмотрении дел необходимо исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, с участием иностранных лиц, дела об оспаривании решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение таких решений, дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

Участниками спорных правоотношений могут быть юридические лица, индивидуальные предприниматели, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, образования, не имеющие статуса юридического лица, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя.

В рассматриваемом случае правительству прокуратура вменяет в вину бездействие, выразившееся в неустановлении порядка организации работы по осуществлению полномочий в сфере рекламы, указанных в части 1 статьи 2 Закона N 89-ЗО, то есть, по сути, в невыполнении ответчиком возложенных на него вышеназванными законодательными актами властно-распорядительных полномочий, связанных с нормативно-правовым регулированием в сфере законодательства о рекламе, по принятию соответствующего нормативного правового акта в указанной сфере.

Между тем обеспечение правительством мероприятий по разработке нормативного акта, хоть и влияющего на экономическую деятельность лиц, на которых он будет распространяться, по своему характеру относится к сфере нормотворческой, но не к экономической деятельности ответчика.

Заявленный спор не является спором, связанным с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не является спором, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение которого федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

Аналогичная правовая позиция высказана в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 08 апреля 2014 года по делу N А42-5182/2012.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что рассматриваемый спор, вытекающий из полномочий органа субъекта Российской Федерации в сфере нормотворчества, не отнесен к ведению арбитражного суда.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Таким образом, суд правомерно прекратил производство по делу. Оспариваемое определение суда соответствует нормам процессуального права.

Доводы жалобы не основаны на положениях процессуального законодательства.

Руководствуясь статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

определение Арбитражного суда Тверской области от 18 июля 2019 года по делу N А66-7500/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Тверской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина