Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2019 г. N 13АП-19948/19

г. Санкт-Петербург

19 сентября 2019 г.

Дело N А56-17118/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 сентября 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Г.В. Лебедева,

судей О.В. Горбачевой, Е.И. Трощенко,

при ведении протокола судебного заседания: Котельниковым Л.О.,

при участии:

от истца (заявителя): А.А. Хлуднев, доверенность от 29.12.2018;

от ответчика (заинтересованного лица): С.Л. Марков, доверенность от 18.07.2018;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-19948/2019) федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.05.2019 по делу N А56-17118/2019 (судья Егорова Д.А.), принятое по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" о признании недействительным распоряжения от 09.11.2018 N 07-19-495/18,

заинтересованное лицо - Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры,

установил:

федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры" (далее также - заявитель, Агентство) (адрес: Россия, 125009, г.Москва, пер. Дегтярный, д.8, стр.3; 197342, г.Санкт-Петербург, Выборгская наб., д.63, лит.А, ОГРН: 1027739550156) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее также - заинтересованное лицо, Комитет) (адрес: Россия, 191023, г.Санкт-Петербург, пл. Ломоносова, д.1, ОГРН: 1037843025527) от 09.11.2018 N 07-19-495/18.

Решением арбитражного суда от 13.05.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Указанное решение обжаловано заявителем в апелляционном порядке.

Испрашивая отмену вынесенного судебного акта, податель жалобы ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение судом норм материального права, выразившихся в неправильном истолковании закона, а также отмечает, что содержащиеся в решении выводы не соответствуют обстоятельствам дела.

Агентство, в том числе указывает, что утверждение охранного обязательства служит необходимой предпосылкой для выполнения собственником или иным законным владельцем объекта культурного наследия, перечисленных в пункте 1 статьи 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - ФЗ N 73-ФЗ). При этом, по мнению заявителя, отсутствие регламентации сроков подготовки и утверждения охранных обязательств не может служить причиной несоблюдения Комитетом разумных сроков выполнения возложенных на него функций, а вывод суда о том, что сложившаяся ситуация не свидетельствует о допущенных заинтересованным лицом нарушениях фактически лишает охранное обязательство правового значения.

Податель жалобы также отмечает, что повторный акт технического обследования составлен без достаточных к тому оснований, изменение состояния объекта стало следствием длительного утверждения заинтересованным лицом охранного обязательства, включение в охранное обязательство обязанности по восстановлению пушечных стволов и установки зубчатого колеса погрузочного крана является необоснованным, при этом Комитетом использованы противоречивые данные.

Согласно возражениям на апелляционную жалобу Комитет считает доводы последней необоснованными, заявленные требования неподлежащими удовлетворению.

Заинтересованное лицо, в том числе отмечает, что отсутствие охранного обязательства не освобождает собственников или иных законных владельцев от соблюдения требований ФЗ N 73-ФЗ, ухудшение состояния объекта вызвано действиями Агентства.

Комитет также указывает, что требования и условия охранного обязательства устанавливаются с учетом технического состояния объекта культурного наследия, сведения о котором должны быть актуальны, подготовка повторного акта технического осмотра при подготовке проекта охранного обязательства нормативному регулированию не противоречит, является мерой государственной охраны объектов культурного наследия и не может рассматриваться в качестве предпосылки для злоупотребления полномочиями.

По мнению заинтересованного лица, доводы о противоречиях в состоянии объекта ошибочны.

В судебном заседании присутствовали представители сторон.

Представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель заинтересованного лица поддержал позицию, изложенную в возражениях на жалобу.

Оценив доводы сторон и исследовав имеющиеся доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено арбитражным судом первой инстанции, распоряжением Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры от 09.11.2018 N 07-19-495/18 утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия федерального значения "Батарея северная N 6", расположенного по адресу: г.Санкт-Петербург, г.Кронштадт, 6-й Северный форт, литера А, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также - Объект).

Объект включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации 10.07.2001 и на основании совместного распоряжения Министерства культуры и Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 29.12.2001 N 13/3749-р закреплен на праве оперативного управления за федеральным государственным бюджетным учреждением культуры "Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры".

24.02.2016 между Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Санкт-Петербурге и Агентством подписан акт приема-передачи Объекта.

17.03.2016 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись о регистрации за Агентством права оперативного управления в отношении Объекта.

Заявитель является лицом, на которое возлагается исполнение требований указанного охранного обязательства, в том числе предусмотренная обязанность по выполнению работ по сохранению объекта культурного наследия, определенных Комитетом на основании акта технического состояния объекта культурного наследия, составленного в порядке, установленном пунктом 2 статьи 47.2 ФЗ N 73-ФЗ: в течение 60 месяцев со дня утверждения охранного обязательства актом Комитета на основании задания и разрешения Комитета выполнить консервацию, ремонт и реставрацию объекта культурного наследия, в соответствии с проектной документацией, согласованной с заинтересованным лицом (в том числе восстановить 8 (восемь) пушечных стволов и выполнить установку на историческое место зубчатого колеса погрузочного крана (пункт 25 охранного обязательства).

Считая названное распоряжение заинтересованного лица незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из правил части 2 статьи 201 АПК РФ ненормативный правовой акт признается судом недействительным, если он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права обратившегося лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений подпунктов 2 и 3 пункта 1 статьи 9.1 ФЗ N 73-ФЗ Комитет уполномочен на осуществление государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения, федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

В соответствии со статьей 33 ФЗ N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Исходя из положений подпунктов 4, 10 пункта 2 приведенной нормы государственная охрана объектов культурного наследия, в том числе включает в себя установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом посредством утверждения охранного обязательства собственников и иных законных владельцев объекта культурного наследия (установления предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта).

При этом к мерам государственной охраны объектов культурного наследия подпунктом 14 пункта 2 данной статьи также отнесены обследование и фотофиксация один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности.

Согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 47.6 ФЗ N 73-ФЗ в отношении объектов культурного наследия федерального значения охранное обязательство утверждается актом регионального органа охраны объектов культурного наследия, за исключением объектов, указанных в подпункте 1 данной нормы.

Подготовка и утверждение охранного обязательства осуществляется в соответствии с требованиями приведенной статьи, с учетом приказа Минкультуры России от 01.07.2015 N 1887 "О реализации отдельных положений статьи 47.6 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)", которым утверждены порядок подготовки и утверждения охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в единый реестр объектов культурного наследия, а также форма охранного обязательства.

Каких-либо нормативно закрепленных сроков по подготовке и утверждению охранных обязательств собственников и иных владельцев объектов культурного наследия федерального значения названные акты не устанавливают, не установлены последние и на региональном уровне.

С учетом изложенного оснований считать Комитет нарушившим срок подготовки и утверждения охранного обязательства Объекта не имеется, срок подготовки данного документа может быть обусловлен особенностями конкретного объекта.

Отклоняя доводы заявителя о нарушении заинтересованным лицом при осмотре технического состояния Объекта и оформления его результатов положений (в том числе в части сроков), установленных Административным регламентом Комитета по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за состоянием объектов культурного наследия регионального значения и проведению один раз в пять лет обследования состояния и фотофиксации указанных объектов в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ сохранения объектов культурного наследия, утвержденным распоряжением Комитета от 19.08.2013 N 10-387, суд обоснованно исходил из того, что утверждение охранного обязательства объекта культурного наследия и проведение один раз в пять лет обследования состояния объекта культурного наследия являются различными государственными функциями в рамках государственной охраны объектов культурного наследия.

Исходя из содержания пункта 1.4 и 1.5 приведенного административного регламента не следует наличие оснований для его применения в рамках процедуры подготовки акта технического состояния объекта культурного наследия федерального значения в рамках подготовки охранного обязательства данного объекта, при этом схожесть используемых в данных процедурах документов сама по себе таким основанием не является.

Согласно пункту 6.3 порядка, утвержденного приказом Минкультуры России от 01.07.2015 N 1887, раздел 2 охранного обязательства (требования к сохранению объекта культурного наследия) заполняется на основании акта технического состояния объекта культурного наследия.

При этом акт технического состояния объекта культурного наследия составляется по форме и в порядке, установленными соответствующим Органом охраны.

Исходя из представленного распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры N 10-455 от 07.09.2016 "Об утверждении Порядка составления акта технического состояния объекта культурного наследия и форм актов технического состояния объектов культурного наследия", изданного в целях реализации пункта 6.3 Приложения N 2 к названному приказу Минкультуры России от 01.07.2015 N 1887, оно не распространяется на правоотношения, связанные с обследованием и фотофиксацией один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности, а также на правоотношения, связанные с осуществлением государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.

Арбитражный суд первой инстанции также обоснованно указал на обязательность наличия актуальных сведений о техническом состоянии объекта культурного наследия при подготовке охранного обязательства (на дату его утверждения), иной подход не обеспечит решение задач соответствующего института государственной охраны объектов культурного наследия.

Суд апелляционной инстанции также приходит к выводу, что неоднократное обследование состояния объекта с составлением соответствующих документов (даже в случае, когда повторное обследование нормативно не регламентировано) не может рассматриваться в качестве основания для признания недействительным охранного обязательства (распоряжения о его утверждении) по мотиву нарушения процедуры, данным основанием, исходя из смысла правового регулирования и цели данного института, может являться только недостоверные данные, отраженные в утвержденном документе (применительно к фактическому состоянию объекта), наличие которых, вопреки доводам подателя жалобы из материалов дела не следует.

При этом, исходя из положений приказа Минкультуры России от 01.07.2015 N 1887 (в части порядка подготовки и утверждения охранного обязательства), а также статьи 47.6 ФЗ N 73-ФЗ очевидно следует возможность внесения изменений в охранное обязательство, что подтверждает необходимость отражения актуальных данных об объекте.

Оценивая доводы об ухудшении состояния Объекта вследствие длительного утверждения охранного обязательства, в том числе в части состояния пушечных стволов и зубчатого колеса, арбитражный суд пришел к обоснованному выводу, что приведенное обстоятельство, в том числе частичная утрата названных элементов, обусловлено ненадлежащим соблюдением и исполнением заявителем обязанности по содержанию и использованию Объекта.

Возникновение указанной обязанности, вопреки доводам подателя жалобы, исходя из положений ФЗ N 73-ФЗ, в том числе статьи 47.3, абзаца 2 пункта 11 статьи 47.6 и пункта 9 статьи 48, обусловлено не утверждением охранного обязательства объекта культурного наследия, а соответствующим статусом объекта.

Из материалов дела следует, что ранее проводившимися осмотрами Объекта в период владения последним заявителем подтверждалось наличие названных элементов (пушечных стволов и зубчатого колеса (его расположение на кране)).

Таким образом, зафиксированный в акте технического состояния от 02.11.2018 факт утраты данных элементов, произошел по зависящим от заявителя обстоятельствам.

Виновность Агентства в нарушении требований использования объектов культурного наследия, выразившемся, в том числе в утрате приведенных элементов, также следует из постановления Кронштадского районного суда Санкт-Петербурга по делу N 5-5/2019 (N 12-447/2019 - в Санкт-Петербургском городском суде), которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного часть 1 статьи 7.13 КоАП РФ.

Исходя из подпункта 6 пункта 2 статьи 18 ФЗ N 73-ФЗ предметом охраны объекта культурного наследия являются особенности объекта, являющиеся основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению.

Согласно пунктам 3, 4 приказа Минкультуры России от 13.01.2016 N 28 "Об утверждении Порядка определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" разработка проекта предмета охраны объекта культурного наследия осуществляется на основании историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных, археологических, натурных и иных исследований (далее - историко-культурные исследования).

Материалы по обоснованию проекта предмета охраны объекта культурного наследия формируются по результатам проведенных историко-культурных исследований, заключений государственных историко-культурных экспертиз, иных документов и материалов, позволяющих определить предмет охраны объекта культурного наследия (аннотированной иконографии, историко-архитектурных опорных планов, графических материалов, исторических справок, материалов, содержащих информацию о ценности объекта с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры).

При этом согласно пункту 6 указанного порядка техническое состояние объекта культурного наследия (его отдельных элементов) не влияют на состав предмета охраны объекта культурного наследия.

Арбитражный суд первой инстанции, с учетом названных положений порядка и ФЗ N 73-ФЗ пришел к обоснованному выводу, что включение в предмет охраны объекта культурного наследия его отсутствующих элементов, исторически связанных с ним и формирующим его историко-культурную ценность, является допустимым.

С учетом изложенного наличие в предмете охраны Объекта фактически отсутствующих восьми пушечных стволов и соответствующие действия Комитета по установлению и утверждению предметов охраны законодательству не противоречит, в связи с чем доводы заявителя в приведенной части верно отклонены судом первой инстанции за необоснованностью.

Суд апелляционной инстанции также находит обоснованным вывод суда о том, что включение в условия охранного обязательства, утвержденного заинтересованным лицом оспариваемым распоряжением, требований по проведению работ по сохранению Объекта, предусматривающих, в том числе восстановление утраченных по вине заявителя элементов, входящих в его предмет охраны, является мерой, направленной на устранение выявленных в рамках государственного надзора нарушений и соблюдение требований государственной охраны объектов культурного наследия, применение которой не противоречит действующим нормам законодательства в области охраны объектов культурного наследия и законодательства, регламентирующего порядок реализации надзорно-конрольных полномочий.

Возможность для уполномоченного органа включения в случае необходимости дополнительных требований в отношении объекта культурного наследия в пункт 25 раздела 6 охранного обязательства, прямо предусмотрена пунктом 6.5 Порядка подготовки и утверждения охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в единый реестр объектов культурного наследия.

Так как несоответствие оспариваемого распоряжения действующему нормативному регулированию, а также нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не установлено, заявленные требования обоснованно оставлены без удовлетворения арбитражным судом первой инстанции в соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ.

Оснований для иных выводов суд апелляционной инстанции не усматривает.

При этом, исходя из существа заявленных требований, последние рассмотрены судом апелляционной инстанции, в том числе как предусмотренные абзацем 2 пункта 3 статьи 47.6 ФЗ N 73-ФЗ в соответствующей части.

Доводам заявителя была дана надлежащая оценка судом первой инстанции.

При этом несогласие с выводами арбитражного суда первой инстанции не является основанием для отмены судебного акта.

Так как нарушений норм процессуального и материального права, являющихся основанием для отмены либо изменения состоявшегося решения, судом апелляционной инстанции не установлено, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.05.2019 по делу N А56-17118/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Г.В. Лебедев

Судьи

О.В. Горбачева Е.И. Трощенко