Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2019 г. N 15АП-15185/19

город Ростов-на-Дону

18 сентября 2019 г.

дело N А32-20433/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 сентября 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Тимонова Александра Анатольевича

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 по делу N А32-20433/2019 (судья Любченко Ю.В.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Тимонова Александра Анатольевича

к администрации муниципального образования Белореченского района Краснодарского края

о признании незаконным отказа,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Тимонов А.А. (далее - предприниматель, ИП Тимонов А.А.), обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования Белореченского района Краснодарского края (далее - администрация) о признании незаконным, как противоречащим положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, отказа, выраженного в письме N 269/01-19 от 07.02.2019; об обязании администрацию муниципального образования Белореченского района Краснодарского края в течение 10 дней после вступления в законную силу судебного акта повторно рассмотреть вопрос о выдаче разрешения на строительство Тимонову А.А. (с учетом принятых судом первой инстанции уточнений первоначально заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Тимонов А.А. обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе предприниматель просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что полученный заявителем градостроительный план N Ru23504000-0300, выданный 26.04.2018, содержит сведения об отнесении земельного участка к территориальной зоне - ИТ-2, в отношении которой установлен градостроительный регламент. В соответствии со сведениями об основных видах разрешенного использования земельного участка (п. 2.2 градостроительного плана) одним из основных видов разрешенного использования является обслуживание автотранспорта. Градостроительный план не содержит сведений об его отнесении к зоне территории зеленых насаждений общего пользования. Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 23.08.2018 вид разрешенного использования земельного участка установлен как "для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств". Из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план городского поселения определяет стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности в соответствующем муниципальном образовании и содержит долгосрочные ориентиры его развития. Таким образом, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории. Отображение в генеральном плане функциональной зоны зеленых насаждений общего пользования на территории, в которую включен земельный участок, арендуемый заявителем, само по себе не ограничивает прав заявителя на использование принадлежащего ему земельного участка в соответствии с разрешенным видом и не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Данные выводы соответствуют сложившейся судебной практике. Ссылка суда на администрации на протест Белореченской межрайонной прокуратуры от 06.12.2018 N7-02-2018/15265 не является обоснованной, поскольку указанный документ также не содержит сведения о наличии на спорном земельном участке объектов, характеризующих земли общего пользования. Довод суда о том, что отмена постановления об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане, влечет отсутствие правовых оснований для выдачи разрешения на строительство на указанном земельном участке, является необоснованным. Земельный участок как объект права не прекратил своего существования, не снят с кадастрового учета, договор аренды является действующим, к моменту рассмотрения дела не расторгнут.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация муниципального образования Белореченского района Краснодарского края указала на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просила в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебное заседание стороны, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей не обеспечили.

От индивидуального предпринимателя Тимонова Александра Анатольевича поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании постановления администрации муниципального образования Белореченский район от 18.06.2015 N 1496 Дунаевскому Максиму Николаевичу предоставлен земельный участок площадью 650 м2, кадастровый номер 23:39:1101152:649, отнесенный к землям населенных пунктов, расположенный по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, б/н, для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств.

19.06.2015 между муниципальным образованием Белореченский район и Дунаевским Максимом Николаевичем заключен договор аренды земельного участка N 3900007251, согласно которому арендодатель сдал, а арендатор принял во владение и пользование на условиях аренды сроком на 5 лет земельный участок площадью 650 м2, кадастровый номер 23:39:1101152:649, отнесенный к землям населенных пунктов, расположенный по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, б/н, для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств.

На основании соглашения о передаче прав и обязанностей арендатора от 04.05.2018 Дунаевский Максим Николаевич безвозмездно передал Тимонову Александру Анатольевичу свои права и обязанности по договору аренды земельного участка от 19.06.2015 N 3900007251, площадью 650 кв.м., кадастровый номер 23:39:1101152:649, категория: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения предприятия по обслуживанию транспортных средств, расположенный по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, б/н.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 23.08.2018 Тимонов А.А. является арендатором земельного участка площадью 650 кв. м, с кадастровым номером 23:39:1101152:649, расположенного по адресу: Краснодарский край, Белореченский район, г. Белореченск, ул. Шопина, N 143 "А" (номер государственной регистрации 23-23/007-23/007/021/2015-217/2).

Тимонов А.А. обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство на указанном земельном участке.

Письмом N 269/01-19 от 07.02.2019 "Об отказе в выдаче разрешения на строительство" администрация отказала в выдаче разрешения на строительство. Тимонов А.А. оспорил вышеуказанный отказ в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным (незаконным) ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Исходя из ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку, разрешать строительство на своем участке другим лицам при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка, в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 названной статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

В части 7 статьи 51 ГрК РФ определено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 названной статьи орган местного самоуправления. К заявлению прилагаются документы, указанные в части 7 статьи 51 ГрК РФ.

В силу части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 ГрК РФ).

Отказ администрации мотивирован тем, что согласно карте функционального зонирования Генерального плана Белореченского городского поселения (утв. решением Совета Белореченского городского поселения от 14.11.2008 N 1, в редакции от 15.10.2018 N 292), участок находится в зоне территории зеленых насаждений общего пользования.

Из материалов дела усматривается, что Тимонов А.А. неоднократно обращался в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, в свою очередь администрация принимала решение об отказе в связи с наличием оснований, предусмотренных действующим законодательством.

Так, согласно уведомлению от 07.02.2019 N 269/01-19 в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории Белореченского городского поселения Белореченского района, утвержденными решением Совета Белореченского городского поселения от 08.04.2016 N 120 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Белореченского городского поселения Белореченского района Краснодарского края", земельный участок с кадастровым номером 23:39:1101152:649, на котором планирует осуществлять строительство Тимонов А.А., расположен в территориальной зоне ИТ-2 "зона транспортной инфраструктуры", при этом согласно карте функционального зонирования Генерального плана Белореченского городского поселения, участок находится в зоне территории зеленых насаждений общего пользования. Администрацией указано на нарушение требований ст. 31 ГрК РФ и наличие оснований несоответствия представленных документов требованиям, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары.

В состав земель населенных пунктов, в силу ст. 85 ЗК РФ, допускается вхождение земельных участков, отнесенных в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Согласно пункту 10 статьи 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Согласно пункту 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Пунктом 8 ст. 27 ЗК РФ также установлен запрет на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования.

Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, пункта 12 статьи 85 ЗК РФ и статьи 262 ГК РФ, перечень территорий общего пользования не является закрытым.

В соответствии с градостроительным законодательством на территории городских и сельских населенных пунктов наряду с другими территориальными зонами устанавливаются рекреационные зоны. В рекреационные зоны включаются парки, сады, городские леса, лесопарки, скверы, пляжи, пруды, озера, водохранилища и другие объекты. На этих зонах не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. К ним относятся земельные участки, занятые домами отдыха, пансионатами, кемпингами, спортивными и туристскими базами и лагерями, яхт-клубами, лесопарками, учебно-туристскими тропами и маркированными трассами, а также земли пригородных зеленых зон, представляющие собой места отдыха населения и выполняющие защитные и санитарно-гигиенические функции.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления (п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ).

В соответствии со ст. 18, 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (ч. 11 ст. 9, п. 3 ч. 1 ст. 18, п. 4 ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ).

В силу ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291, выкопировка из генерального плана с указанием зоны функционального использования подлежит учету судами при определении возможности строительства на участке капитальных объектов.

Частью 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

В силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с ч. 16 ст. 24 ГрК РФ органы государственной власти Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

В силу ч. 17 ст. 24 ГрК РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с указанной статьей и статьями 9 и 25 ГрК РФ.

Тимонов А.А. не лишен возможности обратиться к главе муниципального образования город Белореченск с предложениями внести изменения в генеральный план.

Вместе с тем, заявителем не представлены доказательства внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Белореченск либо доказательства оспаривания генерального плана муниципального образования город Белореченск в судебном порядке, предусмотренном ч. 15 ст. 24 ГрК РФ, признания генерального плана муниципального образования город Белореченск (нормативного акта) в установленном порядке недействующим в части принадлежащего заявителю земельного участка.

Поскольку заявленный объект строительства не соответствует разрешенным видам использования земельного участка, утвержденным Генеральным планом, то у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения на строительство.

Согласно установленным законодательством целям использования территорий общего пользования и запрета на приватизацию данных земель, такие земли не могут быть переданы для строительства объектов недвижимости (в том числе магазинов, как в рассматриваемом случае), поскольку их использование направлено на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам и зонам общего пользования, в том числе зеленым зонам, природным объектам, предназначенным для удовлетворения общих интересов населения. Данная правовая позиция изложена в п. 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (32017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.07.2017.

Администрация постановлением N 2866 от 18.12.2018 отменила постановление об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане, у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения на строительство на указанном земельном участке.

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства в совокупности по правилам ст. 71 АПК РФ с учетом конкретных обстоятельств дела, пришел к обоснованному выводу о законности оспариваемого отказа в выдаче разрешения на строительства и отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 по делу N А32-20433/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

О.Ю. Ефимова С.С. Филимонова