Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 сентября 2019 г. N 05АП-5438/19

г. Владивосток

24 сентября 2019 г.

Дело N А59-8089/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 сентября 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей А.В. Пятковой, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания В.А. Ходяковой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной Антимонопольной службы по Сахалинской области,

апелляционное производство N 05АП-5438/2019

на решение от 11.06.2019

судьи Е.М. Александровской

по делу N А59-8089/2018 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Администрации муниципального образования "Холмский городской округ" (ОГРН 1026501020160, ИНН 6509011013)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378),

третьи лица: индивидуальный предприниматель Никитин Дмитрий Николаевич, общество с ограниченной ответственностью "ГПС",

о признании незаконным решения от 04.09.2018 и предписания от 12.09.2018 по делу N 08-36/2018,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Холмский городской округ" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - Управление, антимонопольный орган, УФАС по Камчатскому краю) о признании незаконными решения от 04.09.2018 и предписания от 12.09.2018 по делу N 08-36/2018.

Определением суда от 12.12.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Никитин Дмитрий Николаевич (далее - ИП Никитин Д.Н.), общество с ограниченной ответственностью "ГПС" (далее - ООО "ГПС").

Решением от 11.06.2019 с учетом определения об исправлении опечатки от 11.07.2019 заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписание признаны незаконными как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N135-ФЗ).

Не согласившись с вынесенным судебным актом, УФАС по Сахалинской области обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 11.06.2019, антимонопольный орган просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Администрации муниципального образования "Холмский городской округ", ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает, что ни Постановлением Администрации от 12.01.2018 N 25 "Об определении оператора для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования "Холмский городской округ" с применением микропроцессорной пластиковой карты", ни конкурсной документацией не предусмотрена оплата услуг оператора из средств муниципального бюджета, что привело к ограничению доступа ИП Никитина Д.Н. и иных хозяйствующих субъектов на рынок по внедрению и обслуживанию электронной системы учета платежей при проезде на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок. Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N135-ФЗ.

Администрация, третьи лица письменные отзыва в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представили.

В судебное заседание апелляционной инстанции представители лиц, участвующих в деле, не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела были извещены надлежащим образом. В соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу антимонопольного органа в их отсутствие, по имеющимся в деле документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Во исполнение протокола поручений губернатора Сахалинской области от 31.08.2018 N 15-АС, руководствуясь Постановлением администрации Холмского городского округа от 21.09.2015 N 912 "Об установлении дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих на территории МО "Холмский городской округ", Постановлением администрации от 24.09.2015 N 930 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета муниципального образования "Холмский городской округ", транспортным организациям, заключившим договоры на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам, предоставляются субсидии для осуществления бесплатного льготного провоза школьников в учебные дни.

В целях предотвращения фактов мошенничества, а также излишнего расходования бюджетных средств, Администрацией принято решение о внедрении электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования с применением микропроцессорной пластиковой карты (далее - электронная система).

В соответствии с Постановлением Администрации от 12.01.2018 N 25 (далее - Постановление N 25) оператор для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы учета платежей с применением микропроцессорной пластиковой карты определяется на конкурсной основе.

Организатором конкурса является Администрация МО "Холмский городской округ", функции конкурсной комиссии для проведения конкурса возложены на Единую комиссию по осуществлению закупок, утвержденную распоряжением Администрации от 12.04.2017 N 113.

Постановлением N 25 также утверждено Положение о порядке проведения конкурса.

25.01.2018 на официальном сайте Администрации МО "Холмский городской округ" организатором в лице Администрации, размещено информационное сообщение о проведении конкурса по отбору оператора для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования с применением микропроцессорной пластиковой карты. Указанное извещение содержало извещение о проведении конкурса и конкурсную документацию.

На участие в конкурсе подана 1 (одна заявка) от ООО "ГПС".

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе от 26.02.2018, Комиссией принято решение о соответствии заявки требованиям конкурсной документации.

15.03.2018 между Администрацией и ООО "ГПС" заключено Соглашение на выполнение работ по внедрению электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования с применением микропроцессорной пластиковой карты.

22.02.2018 в УФАС по Сахалинской области поступила жалоба ИП Никитина Дмитрия Николаевича на действия Администрации МО "Холмский городской округ" при проведении конкурса по отбору оператора для выполнения работ. Податель жалобы указал, что в Техническом задании конкурсной документации установлено требование к лицу, ставшему победителем конкурса, заключить договоры с транспортными предприятиями, на информационно-технологическое обслуживание оборудования, обеспечивающего функционирование электронной системы платежей с указанием размера ежемесячного вознаграждения оператора (8%) от ежемесячного объема денежных средств, перечисляемых транспортным предприятиям за перевозку граждан отдельных категорий.

Усмотрев в действиях Администрации признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о Защите конкуренции, выразившееся в уменьшении своих расходов путем возложения расходов по организации перевозки школьников на транспортные предприятия, Управление направило Администрации предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Срок выполнения предупреждения установлен до 23.04.2018.

В указанный срок предупреждение исполнено не было, что в силу пункта 1 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции явилось основанием для возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства N 08-36/2018.

По результатам рассмотрения материалов проверки, Управлением принято решение от 04.09.2018 по делу N 08-36/2018, которым Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения 12.09.2018 Управлением выдано предписание по делу N 08-36/2018 в соответствии, с которым Администрации предписывается прекратить в течение 30 дней со дня получения предписания нарушение антимонопольного законодательства, а именно:

- предусмотреть возмещение расходов оператора для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории МО "Холмский городской округ" с применением микропроцессорной пластиковой карты, за счет средств бюджета МО.

- внести изменения в п. 1.1 Технического задания к соглашению "на выполнении работ по внедрению и обслуживанию электронной системы платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории МО "Холмский городской округ" с применением микропроцессорной пластиковой карты" от 15.03.2018 в части исключения требования "указания размера ежемесячного вознаграждения оператору в размере объема денежных средств, перечисляемых транспортным предприятиям за перевозку граждан отдельных категорий".

- внести изменение в Порядок предоставления субсидии за счет средств бюджета муниципального образования "Холмский городской округ" на возмещение затрат в связи с предоставлением дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим на территории МО "Холмский городской округ" утвержденный Постановлением Администрации МО "Холмский городской округ" от 15.12.2017 N 2158, в части предоставления перевозчиками для получения субсидии платежных документов об оплате услуг оператора.

Не согласившись с вынесенными решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация обратилась в суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 АПК РФ, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Постановлением Администрации муниципального образования "Холмский городской округ" от 12.01.2018 N 25 и исходил из того, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность принятых им ненормативных актов.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции необоснованным и подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно части 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 10 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

По сути своей нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции сопряжено со злоупотреблением публично-правовыми полномочиями в ущерб определенной конкурентной среде и не в соответствии с федеральным законом.

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (как нарушение антимонопольного запрета) прежде требует анализа не антимонопольного законодательства, а связанных с ним федеральных законов, нормативных требований (от подзаконных актов до принципов права, основ правопорядка). При нарушении таковых, при несоответствии таковым оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета.

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации;

товарный рынок - это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 указанного Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Необходимость во внедрении электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования с применением микропроцессорной пластиковой карты (далее - электронная система) возникла в целях предотвращения фактов мошенничества, а также излишнего расходования бюджетных средств.

Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона (пункт 2 статьи 14 Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Соответственно и оператор для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы учета платежей с применением микропроцессорной пластиковой карты определяется на конкурсной основе.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа усматривается, что действия Администрации квалифицированы Управлением как нарушающие положения подпункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выраженных в уменьшении своих расходов путем возложения расходов по организации перевозки школьников на транспортные предприятия, что является необоснованным препятствием осуществления деятельности хозяйствующим субъектам, в том числе путем установления непредусмотренных законодательством требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции на основании оценки исследованных доказательств по правилам статьи 71 АПК РФ установлено следующее.

25.01.2018 на официальном сайте Администрации МО "Холмский городской округ", организатором конкурса - Администрацией МО "Холмский городской округ" было размещено информационное сообщение о проведении конкурса по отбору оператора для выполнения работ по внедрению и электронной системы учета и платежей при проезде граждан на транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров муниципального образования "Холмский городской округ" микропроцессорной пластиковой карты.

В данном информационном сообщении содержалось извещение и конкурсная документация.

Данный конкурс, проводился в соответствии с Постановлением Администрации МО "Холмский городской округ" от 12.01.2018 N 25 "Об определении оператора для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования "Холмский городской округ" с применением микропроцессорной пластиковой карты".

Исследовав положения конкурсной документации, коллегия установила, что подпункт 1.1. Технического задания конкурсной документации, содержит требование к лицу, которое станет победителем конкурсного отбора, заключить договоры с транспортными предприятиями, обеспечивающими перевозку граждан по регулируемыми регулируемым маршрутам на территории МО "Холмский городской округ" на информационно-технологическое обслуживание оборудования, обеспечивающего функционирование электронной системы платежей с указанием размера ежемесячного вознаграждения оператора в размере не более 8% от ежемесячного объема денежных средств, перечисляемых транспортным предприятиям за перевозку граждан отдельных категорий.

Оценив положения конкурсной документации, коллегия установила, что установив в техническом задании указанное условие Администрация фактически возложила на конкурсанта обязанность по взиманию с перевозчика платы за техническое обслуживание установленного перевозчику информационно-технологического оборудования, в размере ежемесячного вознаграждения оператора в размере не более 8% от ежемесячного объема денежных средств, перечисляемых транспортным предприятиям за перевозку граждан отдельных категорий, а на потенциального перевозчика обязанность по оплате услуг за техническое обслуживание контролирующего оборудования установленного в интересах Администрации для подтверждения объема и перевозки пассажиров и определения сумм подлежащих компенсации перевозчику

Вместе с тем, Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ни иные нормативно-правовые акты не содержат указание на обязанность перевозчика как по установлению указанного оборудования, так и по оплате услуг по его обслуживанию.

При этом ни Постановление Администрации МО "Холмский городской округ" от 12.01.2018 N 25 "Об определении оператора для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования "Холмский городской округ" с применением микропроцессорной пластиковой карты", ни конкурсная документация не содержит сведений, о том, что оплата услуг оператора, будет производится, либо компенсироваться из средств муниципального бюджета.

И поскольку предметом данного конкурса является именно отбор оператора для выполнения работ по внедрению и электронной системы учета и платежей при проезде граждан на транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров микропроцессорной пластиковой карты, то включение в техническую документацию дополнительного требования о необходимости заключения договора с транспортными предприятиями с указанием размера ежемесячного вознаграждения оператора в размере не более 8% от ежемесячного объема денежных средств, перечисляемых транспортным предприятиям за перевозку граждан отдельных категорий по сути является требованием, по которому необходимо проводить отдельный конкурс.

В силу части 1 статьи 14 ФЗ от 13.07.2015 N 220-ФЗ в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Исходя из положений части 5 статьи 14 Закона N 220-ФЗ документацией о закупках работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, либо государственным или муниципальным контрактом (в случае осуществления закупок таких работ у единственного подрядчика) могут устанавливаться:

1) обязанность подрядчика перечислять полученную им плату за проезд пассажиров и провоз багажа заказчику или оставлять ее в своем распоряжении;

2) назначение и размеры субсидий, которые будут предоставлены подрядчику в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом в целях возмещения части затрат на выполнение таких работ;

3) порядок оплаты государственного или муниципального контракта исходя из фактически выполненного объема таких работ, но не превышающего объема работ, подлежащих выполнению в соответствии с контрактом, по цене единицы работы, предусмотренной контрактом.

Согласно пункта 1.4 Раздела 1 Порядка предоставления субсидии за счет средств бюджета муниципального образования "Холмский городской округ" на возмещение затрат в связи с предоставлением дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим на территории муниципального образования "Холмский городской округ", утвержденным Постановлением администрации МО "Холмский городской округ" от 15.12.2018 N 2158, транспортным организациям, заключившим договоры на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам Холмского городского округа предоставляются субсидии для осуществления бесплатного льготного провоза школьников по территории Холмского городского округа в учебные дни.

В соответствии с Постановлением Администрации МО "Холмский городской округ" от 20.07.2017 N 1251 "Об утверждении положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в границах муниципального образования "Холмский городской округ".

Организатор перевозок - функциональный орган администрации муниципального образования "Холмский городской округ", уполномоченный на осуществление функций по организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах по регулируемым и нерегулируемым тарифам в границах Холмского городского округа.

Из вышеизложенного следует, что расходы на организацию перевозки школьников должна нести администрация муниципального образования "Холмский городской округ".

Вышеуказанные нарушения привели к сужению круга участников конкурса.

Соответственно, Соглашение, заключенное между Администрацией МО "Холмский городской округ" и ООО "ГПС" от 15.03.2018 б/н содержит признаки нарушения, предусмотренные пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выраженные в необходимости оплаты услуг оператора и заключения договора с транспортными предприятиями с указанием размера ежемесячного вознаграждения оператора в размере не более 8% от ежемесячного объема денежных средств, что является необоснованным препятствованием для осуществления деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Вопреки выводам суда первой инстанции об обратном, указанные действия Администрации привели к ограничению доступа ИП Никитина Д.Н. и иных хозяйствующих субъектов на рынок услуг по внедрению и обслуживанию электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования "Холмский городской округ".

Заключение договоров с транспортными предприятиями требует профессиональной юридической подготовки и может быть осуществлено только специалистами в данной области, с опытом работы по соответствующему направлению деятельности. Возложение данной юридической подготовки на оператора участвующего в конкурсе для выполнения работ по внедрению и обслуживанию электронной системы учета и платежей в рассматриваемом случае является ограничением для широкого круга потенциальных участников, что ведет к нарушению антимонопольного законодательства.

На основании вышеизложенного, комиссия УФАС по Сахалинской области пришла к обоснованному выводу, что действия Администрации МО "Холмский городской округ" имеют признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции.

Апелляционный суд также признает значимым тот факт, что согласно ответу Администрации МО "Холмский городской округ" от 25.04.2018 N 2317 подготовлен и проходит процедуру согласования и антикоррупционною экспертизу проект изменений в Порядок предоставления субсидий в части субсидирования расходов, понесенных транспортными организациями по оплате услуг оператора. Данный ответ Администрации также подтверждает вывод антимонопольного органа о том, что на момент проведения конкурса, а так же заключения соглашения между Администрацией и ООО "ГПС", оплата услуг оператора из средств муниципального бюджета не была предусмотрена.

Ссылка суда первой инстанции на представление Администрацией подтверждение субсидирования из муниципального бюджета как непосредственно перевозки школьников, так и вознаграждения в размере 8% оператору (ООО "ГПС"), не опровергают незаконное включение в Техническую документацию ограничевающего конкуренцию требования относительно размера ежемесячного вознаграждения оператора в размере не более 8% от ежемесячного объема денежных средств, перечисляемых транспортным предприятиям за перевозку граждан отдельных категорий.

Проверяя процедуру рассмотрения жалобы и вынесения оспариваемых ненормативно - правовых актом, коллегия не установила не установила процессуальных нарушений со стороны Управления.

Анализ состояния конкуренции на товарном рынке услуг по внедрению и обслуживанию электронной системы учета и платежей при проезде граждан на автомобильном транспорте по маршрутам регулярных перевозок пассажиров на территории муниципального образования "Холмский городской округ" с применение микропроцессорной пластиковой карты позволяет определить временной интервал исследования, продуктовые и географические границы товарного рынка, а также дана оценка изменения состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия соответствующего акта.

В соответствии с частями 2, 3, 4 статьи 41 Закона N 135-ФЗ по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. Решение комиссии оформляется в виде документа, подписывается председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии. Член комиссии, несогласный с решением комиссии, обязан подписать принимаемый комиссией акт и изложить в письменной форме особое мнение, которое приобщается к делу. Решение комиссии должно быть изготовлено в одном экземпляре и приобщено к материалам дела.

В решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства содержатся выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела; выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу; выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению; выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции); выводы по делам о нарушении антимонопольного законодательства, сделанные на основе обстоятельств, установленных в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, за исключением дел, для рассмотрения которых проведение такого анализа не является обязательным.

На основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

В силу части 2 статьи 49 Закона N 135-ФЗ решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое комиссией, подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела. При этом может оглашаться только его резолютивная часть. Решение должно быть изготовлено в полном объеме в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения. Копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.

Аналогичные положения содержатся в пункте 3.139 Приказа ФАС России от 25.05.2012 N 339 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации".

ИП Никитин Д.Н. является заинтересованным лицом, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом, в связи с чем УФАС по Сахалинской области правомерно рассмотрело жалобу предпринимателя на действия заказчика и вынесло по результатам ее рассмотрения решение от 04.09.2018 и предписания от 12.09.2018 по делу N 08-36/2018.

В соответствии с ч. 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В связи с тем, что УФАС по Сахалинской области правомерно решением от 04.09.2018 признало ВГУЭС нарушившим требования статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, а также вынесло предписание от 12.09.2018 по делу N 08-36/2018 о прекращении Заявителем нарушения антимонопольного законодательства, коллегия считает, что требования Администрации о признании указанных решения и предписания незаконными, не подлежат удовлетворению.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 11.06.2019 по делу N А59-8089/2018 отменить.

В удовлетворении Администрации муниципального образования "Холмский городской округ" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 04.09.2018 и предписания от 12.09.2018 по делу N 08-36/2018 - отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

А.В. Пяткова Е.Л.Сидорович