Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2019 г. N 01АП-7756/19

г. Владимир

25 сентября 2019 г.

Дело N А43-703/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18.09.2019.

Постановление в полном объеме изготовлено 25.09.2019.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Москвичевой Т.В.,

судей Гущиной А.М., Кастальской М.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Баташовой С.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 05.07.2019 по делу N А43-703/2019, принятое судьей Волчанской И.С. по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Недра" (ИНН 5216003878, ОГРН 1165275018996) о признании незаконными решений Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 02.08.2018 N 319-04-7649, от 16.10.2018 N 319-04-10318, Департамента по недропользованию по Приволжскому Федеральному округу от 26.07.2018 N ПФО-01-01-07/1387, от 01.10.2018 N ПФО-01-01-07/1915.

В судебном заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Недра" - Петров Н.М. на основании выписки из ЕГРЮЛ от 07.06.2018.

Департамент по недропользованию по Приволжскому Федеральному округу - надлежащим образом извещен о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку полномочного представителя в судебное заседание не обеспечил.

Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области надлежащим образом извещено о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку полномочного представителя в судебное заседание не обеспечило.

Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Недра" (далее - Общество) 17.07.2017 обратилось в Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее - Министерство) с заявлением о включении в перечень участков недр местного значения Нижегородской области в целях геологического изучения, разведки и добычи доломита участка недр "Силинский", расположенного в 1,0 км на северо-восток от деревни Силино Дивеевского района Нижегородской области.

В целях рассмотрения заявления Министерством направлен запрос в Минобороны России на предмет наличия или отсутствия земельных участков из состава земель обороны, безопасности в границах участка недр "Силинский", планируемого к включению в перечень участков недр местного значения, на что получен ответ об отсутствии возражений относительно включения испрашиваемого участка недр в перечень участков недр местного значения Нижегородской области.

Письмом от 27.06.2018 N 319-04-6085 Министерство направило в адрес Департамента по недропользованию по Приволжскому Федеральному округу (далее - Департамент) проект перечня участков недр местного значения, включающий участок недр "Силинский" для согласования.

Письмом от 26.07.2018 N ПФО-01-01-07/1387 Департамент отказал в согласовании проекта перечня участков недр местного значения Нижегородской области в связи с тем, что участок недр "Силинский" расположен в границе III и частично в границе II поясов ЗСО Конновского участка Южно-Горьковского месторождения подземных вод, находящегося в нераспределенном фонде недр, со ссылкой на пункт 3.2.2.3 СанПин 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водоотводов питьевого значения", запрещающего разработку недр земли в III поясе зоны ЗСО. Также указанный отказ содержал ссылку на подпункт 1 пункта 8 Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденного приказом Роснедра от 15.06.2012 N 687 и предусматривающего в качестве причины отказа расположение предлагаемого к включению в перечень участка недр полностью или частично над или под месторождением полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным, находящимся в нераспределенном фонде.

С учетом полученного ответа Министерство письмом от 02.08.2018 N 319-04-7649 отказало Обществу во включении испрашиваемого участка недр в перечень участков недр местного значения Нижегородской области.

Общество 04.09.2018 повторно обратилось в Министерство с заявлением о разъяснении причин полученного отказа со ссылкой на неправомерность изложенных в нем доводов.

Министерство повторно направило в адрес Департамента проект перечня участков недр местного значения, включающий участок недр "Силинский" для согласования.

Письмом от 01.10.2018 N ПФО-01-01-07/1915 Департамент снова отказал в согласовании проекта перечня участков недр местного значения Нижегородской области по основаниям аналогичным изложенным в письме от 26.07.2018 N ПФО-01-01-07/1387.

Министерство письмом от 16.10.2018 N 319-04-10318 повторно отказало Обществу во включении испрашиваемого участка недр в перечень участков недр местного значения Нижегородской области.

Не согласившись с указанными отказами в согласовании и отказами во включении в перечень участков недр местного значения Нижегородской области в целях геологического изучения, разведки и добычи доломита участка недр "Силинский", расположенного в 1,0 км на северо-восток от деревни Силино Дивеевского района Нижегородской области, Общество обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании их незаконными, а также обязании устранить допущенные нарушения.

Решением от 05.07.2019 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Департамент указывает, что при рассмотрении проекта перечня участков недр местного значения по Нижегородской области не допущено нарушений норм действующего законодательства, всем юридически значимым обстоятельствам дана правовая оценка.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным.

Министерство в отзыве на апелляционную жалобу указывает, что оно готово выполнить все предусмотренные законодательством мероприятия по включению участка недр "Силинский" в перечень участков недр местного значения Нижегородской области в случае получения согласования от Департамента в соответствии с требованиями Приказа Роснедр от 15.06.2012 N 687.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционных жалобах, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд не усмотрел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно абзацу шестому пункта 6 части 1 статьи 10.1 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) основанием возникновения права пользования участками недр является предоставление права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для его геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Из указанной нормы следует, что реализация права на геологическое изучение принадлежащего обществу земельного участка на предмет наличия или отсутствия ОПИ возможно только после включения земельного участка в Перечень участков недр местного значения, утверждаемого органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 31.12.2010 N 965 утверждено Положение о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее - Положение), согласно пункту 1 которого Министерство является органом исполнительной власти Нижегородской области, обеспечивающим осуществление государственной политики Нижегородской области и государственного управления в сфере охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, в сфере недропользования, охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов, в области охоты, а также осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в данных сферах в соответствии с федеральным законодательством.

Согласно пунктам 3.14, 3.16, 3.18 Положения Министерство распоряжается совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на территории Нижегородской области, формирует совместно с Российской Федерацией региональный перечень полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и предоставляет право пользования участками недр местного значения. Участвует в работе комиссий, созданных федеральным органом управления государственным фондом недр, по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр, находящимися на территории Нижегородской области:

* в целях геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения и участков недр местного значения;

* при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением участка недр федерального значения, участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых и проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии с государственным контрактом, и участков недр местного значения;

* для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;

* для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления;

* для образования особо охраняемых геологических объектов.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер.

Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

В соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится предоставление права пользования участками недр местного значения.

Основаниями возникновения права пользования участками недр являются принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых; предоставлении права пользования участком недр местного значения, для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых; предоставлении права пользования участком недр местного значения, содержащим месторождение общераспространенных полезных ископаемых и включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых открытого месторождения при установлении факта его открытия пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению такого участка недр в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, за исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным контрактом; предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр местного значения для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр местного значения, право пользования которым досрочно прекращено; предоставлении права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для его геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

В статье 2.3 Закона о недрах к участкам недр местного значения относятся: участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые; участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Приказом Федерального агентства по недропользованию от 15.06.2012 N 687 определен порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании указанных перечней.

Перечень участков недр местного значения в отношении каждого из содержащихся в нем участка недр местного значения должен включать:

1) сведения о наименовании участка недр, местоположении, географических координатах и площади участка недр;

2) сведения о виде пользования недрами и виде общераспространенного полезного ископаемого, в отношении которого будет осуществляться геологическое изучение и (или) разведка и добыча полезных ископаемых;

3) сведения о ресурсах и (или) запасах общераспространенного полезного ископаемого, содержащегося в границах участка недр.

Подготовленный органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект перечня участков недр местного значения направляется на согласование в территориальный орган Федерального агентства по недропользованию.

Отказ в согласовании перечней участков недр местного значения производится в следующих случаях:

1) предлагаемый к включению в указанный перечень участок недр местного значения полностью или частично расположен над или под месторождением полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным, находящимся в нераспределенном фонде;

2) предлагаемый к включению в указанный перечень участок недр местного значения полностью или частично расположен над или под проявлением твердых полезных Ископаемых, учтенным в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых;

3) предлагаемый к включению в указанный перечень участок недр местного значения полностью или частично расположен в границах участка недр, включенного в федеральный фонд резервных участков недр, или участка недр федерального значения, находящегося в нераспределенном фонде.

Иные основания для отказа включения участка недр в перечень участков недр местного значения законодатель не предусмотрел.

Одним из оснований отказа во включении участка недр "Силинский" в перечень участка недр местного значения указано на несоблюдение положений подпункта 1 пункта 8 Порядка - предлагаемый к включению в указанный перечень участок недр местного значения полностью или частично расположен над или под месторождением полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным, находящимся в нераспределенном фонде. В качестве полезного ископаемого, не относящегося к общераспространенным Департамент рассматривает подземные воды, находящиеся в нераспределенном фонде.

Между тем, доказательств наличия над или под участком недр предлагаемого к включению в перечень участков недр местного значения месторождений полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным не представлено. Подземные воды и вода в целом к таковым, как ошибочно полагает Департамент, не относится, поскольку не соответствует понятию полезного ископаемого.

Полезные ископаемые - это природные минеральные образования земной коры, которые могут быть использованы в сфере производства. Полезные ископаемые формируются в ходе геологической истории Земли. Различают полезные ископаемые твердые (угли, руды, нерудные полезные ископаемые), жидкие (нефть, минеральные воды), газообразные (природные горючие и инертные газы).

Общероссийский классификатор полезных ископаемых и подземных вод ОК 0322002, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 25.12.2002 N 503-ст устанавливает виды полезных ископаемых и виды подземных вод, тем самым разграничивая эти понятия.

В силу пункта 1 статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации в целях налога на добычу полезных ископаемых под полезным ископаемым признается продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр минеральном сырье.

Указанные положения свидетельствуют о том, что воды не только не относятся к полезным ископаемым включенным в перечень необщераспространенных, но и не являются полезным ископаемым в принципе.

Положениями статьи 8 Закона о недрах предусмотрены ограничения пользования недрами. Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.

Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Иных ограничений пользования недрами законодательством не установлено.

Пунктом 1.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водоводов питьевого назначения", на который ссылается Департамент, предусмотрено определение санитарно - эпидемиологических требований к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

В соответствии с пунктом 1.4. данного СанПиН зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в зонах санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

Определение границ зон санитарной охраны и разработка комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий определяется в зависимости от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения (пункт 1.7. СанПиН).

При выборе источника хозяйственно - питьевого водоснабжения для отдельного объекта возможность организации зон санитарной охраны должна определяться на стадии выбора площадки для строительства водозабора (пункт 1. 9. СанПиН).

В соответствии с разделом 2.2. СанПиН определение границ II и III поясов ЗСО осуществляется исходя из месторасположения водозабора (источника питьевого водоснабжения).

Однако организация зон санитарной охраны в отношении месторождений подземных вод данным Сан ПиН, а также иными н ормати в ными правовыми ак тами не предусмотрена.

Само по себе наличие запасов месторождения подземных вод на той или иной территории не свидетельствует о том, что такие месторождения являются источником водоснабжения или водозабора.

Как следует из информации предоставленной самим Департаментом, месторождение подземных вод находится в нераспределенном фонде недр, что свидетельствует об отсутствии предусмотренного Законом о недрах специального государственного разрешения в виде лицензии на пользование недрами с целью добычи подземных вод для питьевого водоснабжения на данном месторождении.

Согласно сведениям представленным Министерством в границах Конновского участка Южно-Горьковского месторождения подземных вод границы зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не утверждались, заявки на утверждение границ зон санитарной охраны не поступали, сведения о пробуренных эксплуатационных скважинах в границах запрашиваемого участка также отсутствуют.

Каких-либо доказательств наличия установленных в соответствии с действующим законодательством границ зон санитарной охраны в отношении Конновского месторождения Департаментом не представлено.

Представитель Министерства в судебном заседании в суде первой инстанции пояснил, что Конновский участок Южно-Горьковского месторождения подземных вод не является зарезервированным участком. В отношении данного участка Минэкологии Нижегородской области, являющимся уполномоченным органом исполнительной власти в области установления, изменения, прекращения существования границ ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории Нижегородской области каких-либо границ ЗСО не устанавливалось. На данном участке отсутствуют пробуренные эксплуатируемые скважины.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" решение об установлении ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимается на основании санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Вместе с тем, Департаментом не представлено доказательств наличия подобного заключения в отношении Конновского участка Южно-Горьковского месторождения подземных вод.

Представленное Департаментом экспертное заключение ФБУ здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Нижегородской области" от 07.12.2012 N 06/2/6163/279 таковым не является, кроме того, оно содержит информацию о том, что степень соответствия качества питьевых подземных вод современным требованиям дополнительно не изучалось в связи с отсутствием действующих скважин в пределах участка месторождения. В данном заключении указано лишь на возможность создания ЗСО, и что в случае предоставления участков нераспределенного фонда недр для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения необходимо изучение качества подземных вод в соответствии с современными нормативными документами.

Наличие подобного экспертного заключения не свидетельствует об установлении ЗСО, тем более в отсутствии источника водоснабжения как такового.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что наличия правовых оснований для включения участка недр "Силинский" в перечень участков недр местного значения Нижегородской области в целях геологического изучения, разведки и добычи доломита не имелось.

Таким образом, Арбитражный суд Нижегородской области полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено, в связи с чем апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 05.07.2019 по делу N А43-703/2019 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

Т.В. Москвичева

Судьи

А.М. Гущина М.Н. Кастальская