Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2019 г. N 15АП-15271/19

город Ростов-на-Дону

27 сентября 2019 г.

дело N А32-4212/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 сентября 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

рассмотрев в отсутствие участвующих в деле лиц в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Сибирь" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2019 по делу N А32-4212/2019, принятое в составе судьи Любченко Ю.В., по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сибирь" к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, при участии третьего лица: администрации муниципального образования город Краснодар, о признании отказа в выдаче разрешения на строительство незаконным,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Сибирь" (далее - ООО "Сибирь", общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным отказа от 07.12.2018 N 29/11500-1 в выдаче разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 на момент выдачи оспариваемого отказа спорный земельный участок относился к зоне рекреационного назначения (РЗ), где размещение жилой застройки не предусматривалось.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Сибирь" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы общество сослалось на то, что поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером 23:43:0428016:381 не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне, следовательно, Генеральный план города Краснодара в этой части принят в нарушение действующего законодательства. Суд должен был руководствоваться Правилами землепользования и застройки, поскольку согласно вышеуказанным правилам земельный участок заявителя находится в одной функциональной зоне, а именно в зоне Ж.2. - зона застройки многоэтажными жилыми домами. Согласно карте (схеме) функционального зонирования приложения к Генеральному плану города Краснодара невозможно установить к какой зоне относится земельный участок, принадлежащий заявителю в виду того, что в условных обозначениях на (карте схеме) функционального зонирования зона в которой находится земельный участок с кадастровым номером 23:43:0428016:381 не обозначена и не имеет совпадений по обозначениям, а именно цветовой гамме и знакам, которые выделяют зону, в которой находится указанный земельный участок. Согласно свидетельству о праве собственности 23 AM 556290 земельный участок с кадастровым номером 23:43:0428016:381 имеет вид разрешенного использования "для многоэтажного жилищного строительства". Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, выдав градостроительный план N RU 23306000-00000000003379 от 06.11.2013 на земельный участок с кадастровым номером 23:43:0428016:381 фактически подтвердил, что на указанном земельном участке может производится строительство, указав пятно застройки, а также ООО "Сибирь" может приступать к выполнению соответствующих инженерных изысканий, подготовке проектной документации и проведению экспертизы проектной документации перед получением разрешения на строительство. Заявителем представлены все необходимые документы для выдачи разрешения на строительство, установленные ст. 51 ГрК РФ. Ни одно основание для отказа в выдаче разрешения на строительство, указанное в письме департамента от 07.12.2018 N 29/11500-1 не содержится в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на строительство в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при неявке в судебное заседание лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Сибирь" на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:43:0428016:381, с видом разрешенного использования "для многоэтажного жилищного строительства", расположенный по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Трудовой Славы, 29, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 27.02.2014 23-АМ N 556290.

ООО "Сибирь" 28.11.2018 обратилось в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с заявлениями о выдаче разрешения на строительство объекта "Многоэтажные жилые дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения, офисным зданием и автостоянкой по ул. Трудовой Славы, 29-29/1. Этап строительства 2. Многоэтажный жилой дом Литер 2 со встроенно-пристроенными помещениями".

Письмом от 07.12.2018 N 29/11500-1 департамент отказал ООО "Сибирь" в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома, указав, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 земельный участок с кадастровым номером находится в зоне рекреационного назначения (РЗ), не предусматривающей возможности строительства жилой застройки. Департамент также указал, что проектная документация представлена не в полном объеме: проектной документацией не предусмотрен подраздел проектной документации "Сети ливневой канализации"; проектом организации строительства не предусмотрен стройгенплан; экспертизой проектной документации от 13.10.2017 N 23-2-1-3-0081-17 не учтены представленные технические условия на водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, сети связи. Кроме того, расчетные показатели площадок для занятий физкультурой и спортом, для игр детей дошкольного и младшего возраста, для отдыха взрослого населения, для хозяйственных целей и выгула собак не соответствует нормативным показателям, предусмотренным СП 42.13330 "СНИП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений".

Полагая, что отказ департамента в выдаче разрешения на строительство объекта "Многоэтажные жилые дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения, офисным зданием и автостоянкой по ул. Трудовой Славы, 29-29/1. Этап строительства 2. Многоэтажный жилой дом Литер 2 со встроенно-пристроенными помещениями" нарушает права и законные интересы заявителя, ООО "Сибирь" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 названной статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

В части 7 статьи 51 ГрК РФ определено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 названной статьи орган местного самоуправления. К заявлению прилагаются документы, указанные в части 7 статьи 51 ГрК РФ.

В силу части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 ГрК РФ).

Одним из оснований для оспариваемого отказа послужило несоответствие проектной документации генеральному плану муниципального образования город Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, в связи с расположением земельного участка в зоне рекреационного назначения (РЗ), не предусматривающей возможности строительства жилой застройки.

Генеральный план муниципального образования является одним из документов территориального планирования муниципального образования (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа на срок не менее чем двадцать лет (часть 1 статьи 24, часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно выписке из генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, спорный земельный участок расположен в границах зоны рекреационного назначения (РЗ), где не предусмотрена возможность строительства жилой застройки (т.2 л.д. 11, 34).

Согласно Правилам землепользовании и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6, земельный участок с кадастровым номером 23:43:0428016:381 расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), где многоэтажные и среднеэтажные жилые дома, в том числе со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения являются основными видами разрешенного использования земельного участка.

В градостроительном плане данного земельного участка указано на размещение земельного участка в зоне рекреационного назначения в соответствии с решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 (т.1 л.д. 23 оборотная сторона).

Таким образом, генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 на момент выдачи оспариваемого отказа спорный земельный участок относился к зоне рекреационного назначения (РЗ), где размещение жилой застройки не предусматривалось.

При изложенных обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае отсутствует совокупность критериев для признания ненормативного правового акта недействительным, поскольку обжалуемый отказ не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Довод общества о том, что обществу выдан градостроительный план, позволяющий проведение работ по строительству многоквартирного дома на спорном земельном участке, а также, что Правилами землепользования и застройки строительство многоэтажных жилых домов на земельном участке допускается, судебной коллегией не принимается.

Разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дает застройщику право осуществлять строительство и реконструкцию объектов капитального строительства.

При этом из системного толкования норм части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.

Градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Градостроительный план земельного участка не является нормативным актом, как правила землепользования и застройки, или документом градостроительного регулирования, как генеральный план.

Генеральный план муниципального образования город Краснодар утвержденный решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" является нормативным актом, то есть документом, имеющим большую юридическую силу по отношению к градостроительному плану земельного участка.

Генеральные планы городских и сельских поселений относятся к документам территориального планирования муниципальных образований, которые являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В силу положений земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство департамент обязан установить соответствие проектной документации объекта строительства актуальным требованиям градостроительного плана земельного участка, проекту планировки территории и проекту межевания территории.

Исходя из правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13, реализация муниципальным образованием полномочий, возложенных на него ГрК РФ, призвана обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований в реализации таких полномочий состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

При этом, частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

Довод о том, что в апреле 2019 года в генеральный план внесены изменения, в том числе в части изменения зоны, в которой располагается спорный земельный участок, судебной коллегией не принимается, поскольку законность обжалуемого ненормативного правового акта проверяется арбитражным судом на момент его издания с учетом действовавшего на тот период законодательства.

Ссылка на то, что территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером 23:43:0428016:381 не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне, поэтому генеральный план города Краснодара в этой части принят в нарушение действующего законодательства, судебной коллегией отклоняется, поскольку в рассматриваемом случае вопрос о правомерности положений указанного генерального плана не входит в предмет рассмотрения заявленных требований.

Кроме того, установив наличие расхождений между положениями генерального плана и Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар городская Дума Краснодара решением от 16.11.2017 N 43 п.11 "О приостановлении действия решения городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п.6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" в отношении отдельных земельных участков" приостановила действие Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар в части установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования земельных участков в отношении земельных участков, территориальное зонирование которых установлено после вступления в силу решения городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п.15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" (03.02.2012) и которое не соответствуют функциональному зонированию, установленному генеральным планом муниципального образования город Краснодар в отношении следующих функциональных зон: зон особо охраняемых территорий, зон рекреационного назначения, зон специального назначения, производственных зон, зон транспортной инфраструктуры, зон сельскохозяйственного назначения и зон планируемого размещения объектов местного значения. Приостановление действия Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар в соответствии с абзацем первым настоящего пункта применяется к земельным участкам, в отношении которых не утверждена документация по планировке территории.

Довод о том, что из документов территориального планирования не следует невозможность строительства многоквартирного дома в указанных зонах, судебной коллегией отклоняется.

Как указано выше, согласно генеральному плану в редакции, действующей на момент выдачи оспариваемого отказа, земельный участок с кадастровым номером 23:43:0428016:381 относился к зоне рекреационного назначения (РЗ).

Согласно Правилам землепользовании и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6, строительство многоквартирных домов в зоне рекреационного назначения не предусмотрено.

Довод о том, что согласно карте (схеме) функционального зонирования приложения к Генеральному плану города Краснодара невозможно установить к какой зоне относится земельный участок, принадлежащий заявителю в виду того, что в условных обозначениях на (карте схеме) функционального зонирования зона в которой находится земельный участок с кадастровым номером 23:43:0428016:381 не обозначена и не имеет совпадений по обозначениям, а именно цветовой гамме и знакам которые выделяют зону в которой находится указанный земельный участок, судебной коллегией отклоняется как противоречащий материалам дела.

Согласно представленной в материалы дела выкопировке из генерального плана муниципального образования город Краснодар (решение городской Думы Краснодара от 26.01.2012N 25 п.15) часть земельного участка с кадастровым номером 23:43:0428016:381 расположена в зоне рекреационного назначения и выделена зеленым цветом.

Иные возражения сторон судебной коллегией не принимаются, поскольку не влияют на результат рассматриваемого спора.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2019 по делу N А32-4212/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

М.В. Ильина С.С. Филимонова