Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2019 г. N 17АП-10051/19

г. Пермь

02 октября 2019 г.

Дело N А60-60906/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 октября 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Грибиниченко О.Г.,

судей Варакса Н.В., Муравьева Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Багаевой Л.О.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, которые о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, индивидуального предпринимателя Бузилова Андрея Юрьевича,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 30 мая 2019 года по делу N А60-60906/2018,

принятое судьей Калашником С.Е.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Бузилова Андрея Юрьевича (ИНН 860316727988, ОГРН 318665800215081)

к Администрации города Екатеринбурга (ИНН 66610046601, ОГРН 10466039838000)

третье лицо: Екатеринбургское муниципальное унитарное предприятие водопроводно-канализационного хозяйства (ИНН 6608001915, ОГРН 1036603485962)

о признании незаконным решения об отказе во включении места размещения нестационарного торгового объекта,

установил:

индивидуальный предприниматель Бузилов Андрей Юрьевич (далее - ИП Бузилов А.Ю., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Администрации города Екатеринбурга (далее - Администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконным решения об отказе во включении места размещения нестационарного торгового объекта (павильона), расположенного по адресу: город Екатеринбург, улица Тверитина, 53/б, в схему нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", оформленного протоколом комиссии по подготовке проекта схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" от 11.07.2018 N 19/42/29.2-12.

Определением от 18.03.2019 в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Екатеринбургское муниципальное унитарное предприятие водопроводно-канализационного хозяйства (далее - МУП "Водоканал", третье лицо).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30.05.2019 (резолютивная часть решения объявлена 23.05.2019) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе заявитель приводит доводы, согласно которым из решения по делу N А60-16301/2017 следует, что единственным основанием для заявления требований об освобождении земельного участка являлось отсутствие у ООО "Уральские продукты питания" (прежнего собственника нестационарного объекта) правоустанавливающих документов на земельный участок (отсутствие места размещения в Схеме и расторжение Администрацией в одностороннем порядке договора аренды). Поскольку павильон был приобретен заявителем до предъявления иска о его демонтаже в рамках дела NА60-16301/2017, наличие судебного акта об освобождении земельного участка не является препятствием для обращения заявителя с заявлением о включении места размещения во вновь разрабатываемую Схему. То обстоятельство, что предприниматель не осуществляет торговую деятельность с использованием спорного объекта лично, не свидетельствует об отсутствии факта нарушения его прав в силу следующего. Исходя из положений Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на территории Свердловской области, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 27.04.2017 N 295 (далее - Порядок от 27.04.2017), любое лицо, заинтересованное в размещении нестационарного торгового объекта в соответствующем месте, вправе при разработке Схемы обратиться в уполномоченный орган местного самоуправления с заявлением (предложением) о включении такого места размещения в Схему. При этом факт неосуществления торговой деятельности с использованием нестационарного объекта лично лицом, обратившимся с заявлением о включении места размещения в Схему, не приведен в перечне оснований для отказа во включении такого места в Схему, предусмотренных Порядком от 27.04.2017. В соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации, статьей 18, пунктов 1 и 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, законодательством о торговой деятельности является неправильным вывод суда о том, что заявленные требования противоречат целям размещения нестационарных объектов. Поскольку наличие установленных Порядком от 27.04.2017 оснований для отказа во включении места размещения в Схему Администрацией не доказано, отказ в удовлетворении требований заявителя только по тем основаниям, что он не осуществляет в спорном объекте торговую деятельность лично на момент рассмотрения дела и что решением суда по другому делу постановлено освободить земельный участок путем выноса нестационарного объекта, является необоснованным и противоречит закону.

Заинтересованное лицо и третье лицо в отзывах на апелляционную жалобу просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании части 2 статьи 200 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что в схему размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках в границах муниципального образования "город Екатеринбург" начиная с 2013 года включен торговый павильон на пересечении улиц Тверитина и Красноармейской, принадлежащий ИП Бузилову А.Ю.

28.04.2018 Администрацией города Екатеринбурга принято решение о разработке новой Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

09.06.2018 предприниматель подал заявку для включения в указанную Схему эксплуатируемого торгового объекта.

Согласно ответу заинтересованного лица от 25.07.2018 протоколом заседания комиссии от 11.07.2018 N 19/42/29.2-12 принято отрицательное решение в связи с размещением предложенного объекта в месте, влекущем возможность повреждения элементов и (или) объектов благоустройства.

23.08.2018 направлено письмо в адрес заявителя, согласно которому по предложению о включении спорного места в Схему размещения нестационарных торговых объектов принято отрицательное решение, поскольку место расположения предложенного объекта находится на земельном участке, предоставленном в установленном порядке другому лицу.

Полагая, что решение об отказе во включении места размещения нестационарного торгового объекта является незаконным и нарушает права и законные интересы, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемое решение является обоснованным.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов на апелляционную жалобу и возражений на отзыв, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определены Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговой деятельности).

В соответствии со статьей 10 Закона о торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, установлен Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772.

Пунктом 2 указанных Правил предусмотрено, что включение объектов в схему размещения осуществляется в следующих целях:

а) достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности

населения площадью торговых объектов;

б) размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность;

в) формирование торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли;

г) повышение доступности товаров для населения.

Указанными Правилами также предусмотрен порядок внесения изменений в схему размещения объектов, согласно которого орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения с указанием нормативов и фактических показатели минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории муниципального образования, цели использования объектов, включаемых в схему размещения, видов объектов, планируемых к включению в схему размещения, а также планируемые сроки размещения объектов (пункты 4 - 6 Правил).

Постановлением Правительства Свердловской области от 27.04.2017 N 295-ПП "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области" (далее - Порядок разработки схем размещения нестационарных объектов) утвержден порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов.

Согласно Постановлению Администрации города Екатеринбурга от 17.03.2011 N 992 "Об определении уполномоченного органа на разработку схем размещения нестационарных торговых объектов" Комитет по товарному рынку Администрации города Екатеринбурга является органом, уполномоченным на разработку схем размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

Пункт 3 Порядка разработки схем размещения нестационарных объектов определяет цели разработки схемы размещения нестационарных объектов, к которым относятся: удовлетворение потребности населения в доступности продовольственных и непродовольственных товаров (услуг) малыми форматами розничной торговли; достижение и последующее соблюдение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения Свердловской области площадью нестационарных торговых объектов; соблюдение прав и законных интересов населения по обеспечению требований безопасности при размещении нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и Свердловской области; обеспечение единства требований к размещению нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области; соблюдение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих торговую деятельность, при разработке схемы размещения, внесении в нее изменений по инициативе органов местного самоуправления, включая применение компенсационных механизмов; формирование многоформатной торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли.

Как следует из пункта 18 Порядка разработки схем размещения нестационарных объектов, схема размещения нестационарных торговых объектов основывается на: 1) анализе и характеристике текущего состояния развития инфраструктуры розничной нестационарной торговли, в том числе на результатах инвентаризации существующих нестационарных торговых объектов и мест их размещения; 2) оценке достижения минимального уровня обеспеченности населения площадью нестационарных торговых объектов, обеспечения территориальной доступности торговых объектов для населения, обеспечения населения торговыми услугами в местах отдыха и проведения досуга.

В соответствии с пунктом 21 Порядка разработки схем размещения нестационарных объектов, разработка схемы размещения включает в себя следующие основные этапы: принятие уполномоченным органом местного самоуправления решения о разработке Схемы размещения; сбор предложений о размещении мест нестационарной торговли и торговых объектов местного значения от населения и субъектов предпринимательской деятельности, иных заинтересованных лиц, при необходимости возможно проведение общественных слушаний в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядке; согласование с федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом государственной власти Свердловской области, являющимся уполномоченным органом по управлению государственным имуществом Свердловской области, включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности Свердловской области), а также собственность на которые не разграничена, расположенных на территории города Екатеринбурга; разработка проекта Схемы размещения; утверждение Схемы размещения; опубликование Схемы размещения.

Реализация подпунктов 4-6 пункта 21 Порядка осуществляется в соответствии с Постановлением Главы Администрации города Екатеринбурга от 01.11.2010 N 5079 "Об утверждении Положения о правовых актах Администрации города Екатеринбурга и должностных лиц Администрации города Екатеринбурга".

Согласно пункту 14 Административного регламента исполнения муниципальной функции "Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденного Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 12.03.2015 N 639 (далее - Административный регламент), в рамках административной процедуры по принятию решения о начале разработки схемы размещения нестационарных объектов территориальными органами Администрации города Екатеринбурга выполняется инвентаризация нестационарных объектов сведения о которых заносятся в инвентаризационную опись, утверждаемую приказом руководителя территориального органа Администрации города Екатеринбурга.

При разрешении спора суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что заявленные требования направлены на преодоление решения Арбитражного суда Свердловской области от 18.07.2017 по делу N А60-16301/2017, согласно которому спорный объект размещен на земельном участке незаконно, земельный участок подлежит освобождению путем выноса расположенного на нем нестационарного объекта торговли.

Вопреки доводам апелляционной жалобе и возражений на отзыв на апелляционную жалобу, несмотря на то, что вступившее в законную силу решение по делу N А60-16301/2017 не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку предприниматель не являлся лицом, участвующим в деле N А60-16301/2017 (часть 2 статьи 69 АПК РФ), однако в силу положений статьи 16 АПК РФ выводы суда, изложенные в указанном решении, должны учитываться арбитражным судом при принятии судебного акта по настоящему делу. Наличие взаимоисключающих выводов в судебных актах равной юридической силы противоречит принципу обязательности судебных актов и недопустимо.

Кроме того, при толковании и применении указанных норм суд первой инстанции правильно принял во внимание цели регламентации законодателем процедуры размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования. Учитывая, что задачей является обеспечение населения доступными продуктами потребления, в том числе непродовольственными, путем развития и стимулирования субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющими свою деятельность на конкурентной основе, то следует признать, что указанная цель в рамках требований предпринимателя не достигается. Вместо размещения нестационарных торговых объектов субъектов малого и среднего предпринимательства, которые могли бы участвовать в правоотношениях с администрацией без посредников, что способствовало бы повышению их конкурентных возможностей, на спорном месте предполагает расположиться предприниматель, не осуществляющий торговой деятельности и фактически выполняющая роль посредника между администрацией и субъектами предпринимательства, что способствует лишь увеличению добавочной стоимости и противоречит заявленной законодателем цели.

Положения пункта 6 статьи 10 Закон о торговой деятельности, согласно которым утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы, сделанный судом первой инстанции вывод не опровергают.

Положение указанной нормы препятствует пересмотру места размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов, то есть направлено на недопущение передела рынка, безосновательного ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов. Речь идет о защите прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность в нестационарных объектах.

Такой вывод суда первой инстанции соответствует целям разработки схемы размещения нестационарных объектов, определенным в статье 10 Закона о торговой деятельности и в пункте 3 Порядка - соблюдение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих торговую деятельность, при разработке схемы размещения, внесении в нее изменений по инициативе органов местного самоуправления, включая применение компенсационных механизмов.

Иное толкование пункта 6 статьи 10 Закона о торговой деятельности означало бы невозможность любого исключения нестационарного объекта на территории муниципального образования без согласия собственника данного объекта, что противоречит сути правоотношений муниципального образования, являющегося арендодателем земельного участка и субъектом, обеспечивающим развитие соответствующей территории, и арендатором земельного участка.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации), при этом одним из вопросов местного значения городского округа является создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В этих целях, принимая в соответствии с Законом о торговой деятельности меры по размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры, размещению нестационарных торговых объектов, орган местного самоуправления в первую очередь принимает во внимание необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1 статьи 10 Закона), имея в виду при этом необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования.

Правильно применив указанные выше нормы права, оценив по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела, доводы и возражения сторон в их совокупности и взаимосвязи в порядке, предусмотренном статьями 65, 66, 67, 68, 70, 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое решение является обоснованным.

Кроме того, судом апелляционной инстанции принимается во внимание, что Указанное обстоятельство имеет существенное значение для определения статуса места размещения нестационарного объекта. Согласно Порядку разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области", утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 27.04.2017 N 295-ПП, места размещения нестационарных объектов включаются в схему размещения нестационарных объектов со статусом "действующее" (при размещении нестационарного торгового объекта на законных основаниях) и "перспективные" (включаются в целях восполнения недостатка оказания услуг розничной торговли, общественного питания и бытовых услуг, удовлетворения потребности населения в доступности данных услуг). Все новые места размещения нестационарных объектов, ранее отсутствовавшие в схеме размещения нестационарных объектов и по которым приняты решения о включении их в схему размещения нестационарных объектов на новый период, включаются в схему размещения нестационарных объектов со статусом "перспективное", основанием для размещения нестационарных объектов в таких местах являются договоры на размещение нестационарных объектов, заключаемые по результатам конкурентных процедур - торгов в форме аукциона, согласно Постановлению Правительства Свердловской области от 14.03.2019 N 164-ПП.

Учитывая, что в рассматриваемом случае заявитель, в нарушение положений части 1 статьи 65 АПК РФ, не доказал нарушение его прав и законных интересов оспариваемым решением, в связи с чем отсутствуют в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимые для признания нормативного правового акта недействительным, оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела суд апелляционной инстанции не усматривает.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции считает, что все имеющие существенное значение для рассматриваемого дела обстоятельства, судом первой инстанции установлены правильно, представленные доказательства полно и всесторонне исследованы, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, проверены и им дана надлежащая оценка.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы, не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, по существу направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее заявителя.

Руководствуясь статями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 мая 2019 года по делу N А60-60906/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Бузилова Андрея Юрьевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

О.Г. Грибиниченко

Судьи

Е.Ю. Муравьева Н.В. Варакса