Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 октября 2019 г. N 12АП-10320/19

г. Саратов

01 октября 2019 г.

Дело N А57-28954/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 сентября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 октября 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Пузиной Е.В., Степуры С.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Кожокарём А.П.

при участии в судебном заседании представителя акционерного общества "Автокомбинат-2" Аюповой М.М., действующей на основании доверенности от 25.04.2019, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области Авдеевой К.Ю., действующей на основании доверенности от 10.01.2019 N 02/2-41, представителя администрации муниципального образования "Город Саратов" Якушевой Е.Н., действующей на основании доверенности от 05.04.2019 N 01-08/20, представителя Прокуратуры Саратовской области Королева Д.В., служебное удостоверение N 216225, представителя муниципального казённого учреждения "Транспортное управление" Дудиной А.В., действующей на основании доверенности от 19.07.2019 N 01-11/18, представителя акционерного общества "Межгородтранс" Нитовкиной И.Г., действующей на основании доверенности от 16.01.2019 N 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы муниципального казённого учреждения "Транспортное управление", акционерного общества "Межгородтранс", акционерного общества "Автокомбинат-2", администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 01 августа 2019 года по делу N А57-28954/2018 (судья Мамяшева Д.Р.)

по заявлениям акционерного общества "Автокомбинат-2" (410062, г. Саратов, ул. Автокомбинатовская, 15, ОГРН 1026403039948, ИНН 6453008150), муниципального казённого учреждения "Транспортное управление" (410012, г. Саратов, ул. Московская, 85, ОГРН 1026403679433, ИНН 6455031444), администрации муниципального образования "Город Саратов" (410031, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 78, ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003), акционерного общества "Межгородтранс" (410039, г. Саратов, ул. Васильковская, 1, ОГРН 1076451000746, ИНН 6451416933)

заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. Вольская, д. 81, ОГРН 1026402675045, ИНН 6450014580), Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов" (410012, г. Саратов, ул. им. Горького, 48, ОГРН 1046405512229, ИНН 6452093964), Управление государственного автодорожного надзора по Саратовской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (410005, г. Саратов, ул. 1-я Садовая, 104, ОГРН 1036405201271, ИНН 6452031083), Прокуратура Саратовской области (410002, г. Саратов, ул. им. Е.Ф. Григорьева, д.33/39, ОГРН 1026402204619, ИНН 6450014678)

о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 06.12.2018 N 2/ов,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратились акционерное общество "Автокомбинат-2" (прежнее наименование ОАО "Автокомбинат-2") (далее - АО "Автокомбинат-2"), муниципальное казённое учреждение "Транспортное управление" (прежнее наименование - МУ "Транспортное управление") (далее - МКУ "Транспортное управление"), дминистрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - Администрация), акционерное общество "Межгородтранс" (прежнее наименование ОАО "Межгородтранс" (далее - АО "Межгородтранс") с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - Управление, антимонопольный орган, Саратовское УФАС России) от 06 декабря 2018 года N 2/ов.

Определением суда от 29 марта 2019 года дела N А57-28954/2018, N А57-3956/2019, N А57-3493/2019, N А57-2201/2019 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединённому производству NА57-28954/2018.

Решением суда первой инстанции от 01 августа 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Акционерное общество "Автокомбинат-2", муниципальное казённое учреждение "Транспортное управление", акционерное общество "Межгородтранс", администрация муниципального образования "Город Саратов" не согласились с принятым решением и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

Антимонопольный орган возражает против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в отзыве.

Прокуратура Саратовской области поддерживает правовую позицию антимонопольного органа по основаниям, изложенным в отзыве.

Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов", Управление государственного автодорожного надзора по Саратовской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 29 августа 2019 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

Из материалов дела следует, что администрация муниципального образования "Город Саратов" в 2014 году провела отбор перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа (далее - отбор).

В соответствии с итоговыми протоколами отбор по всем лотам, за исключением лота N 6, был признан несостоявшимся по причине подачи одной заявки.

АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" заключили с МКУ "Транспортное управление" сроком на 3 года договоры об организации перевозок пассажиров и багажа.

Управлением были выявлены нарушения антимонопольного законодательства, выражающиеся в допуске за плату к осуществлению перевозок по договорам, заключённым по результатам отбора, не прошедших конкурсный отбор перевозчиков.

Саратовское УФАС России 15 сентября 2017 года выдало Администрации предупреждения о необходимости совершения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, в срок до 23.10.2017, а именно о прекращении бездействия, содержащего признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выражающегося в неосуществлении контроля за соблюдением АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа (т.5 л.д.43-44).

Администрация направила в Управление информацию о принятии необходимых мер для выполнения предупреждения (т.5 л.д.38-40).

Однако, Саратовским УФАС России было установлено, что Администрация не выполнила предписанные меры по контролю.

Учитывая, что в установленные сроки Администрацией не приняты необходимые меры к восстановлению соответствующего закону положения, 29 марта 2018 года на основании приказа Управления (т.6 л.д.132) возбуждено дело N 2/ов по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, МКУ "Транспортное управление", АО "Автокомбинат 2" и АО "Межгородтранс" пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Решением Управления от 06.12.2018 N 2/ов Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, МКУ "Транспортное управление", АО "Автокомбинат 2" и АО "Межгородтранс" признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. Материалы дела N 2/ов переданы уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с указанным решением, акционерное общество "Автокомбинат-2", муниципальное казённое учреждение "Транспортное управление", администрация муниципального образования "Город Саратов", акционерное общество "Межгородтранс" обратились в суд с настоящими требованиями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, констатировал, что оспоренное решение является законным и не нарушает прав и законных интересов заявителей. Оснований для удовлетворения заявленных требований нет.

Судом признаны обоснованными выводы Управления о нарушении Администрацией установленного антимонопольным законодательством запрета на осуществления действий (бездействия), приводящих к недопущению, ограничению, устранения конкуренции на рынке транспортных перевозок в городе Саратове. Администрация не предпринимала достаточных действий по контролю за исполнением АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" договоров об организации перевозок пассажиров и багажа, не расторгла указанные договоры при наличии существенных нарушений. Результатом бездействия Администрации стала ситуация, при которой перевозки осуществлялись не победителями отбора, а иными лицами, которым АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" за плату предоставляло право на осуществление такой деятельности, общества неосновательно получали от Министерства социального развития Саратовской области денежные средства из областного бюджета за перевозку льготных категорий граждан. Признано, что бездействие МКУ "Транспортное управление", АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" явилось следствием заключения антиконкурентного соглашения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, АО "Автокомбинат-2", МКУ "Транспортное управление", АО "Межгородтранс", Администрация обжаловали его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе АО "Автокомбинат-2" просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт, при этом отмечает, что решение суда первой инстанции вынесено с нарушением норм материального и процессуального права, выводы суда противоречат имеющимся в деле доказательствам. Судом не дана надлежащая оценка законности решения Управления или наличия нарушений прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Указывает, что АО "Автокомбинат-2" осуществляло функции перевозчика, привлекая транспортные средства по агентским договорам с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, договоры об организации перевозок пассажиров соблюдались надлежащим образом.

МКУ "Транспортное управление" считает решение суда незаконным, необоснованным, подлежащим отмене. Ссылается на тот факт, что обязательства по договорам перевозчиками выполнялись надлежащим образом, допуск не участвовавших в отборе лиц не происходил, а по договорам с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами имело место привлечение подвижного состава. Предупреждение, выданное Управлением, было выполнено полностью, нарушения антимонопольного законодательства устранены.

В апелляционной жалобе АО "Межгородтранс" просит отменить решение суда от 01 августа 2019 года, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. В качестве обоснования АО "Межгородтранс" приводит отсутствие в заключённых по результатам отбора договорах условия о запрете эксплуатации привлечённого подвижного состава, выполнение перевозчиком всех предусмотренных договором обязательств. Указывает, что привлечение подвижного состава по договорам не нарушает требования законодательства и документации отбора, вывод суда об отсутствии оснований для получения субсидий за перевозку льготных категорий граждан необоснованным. Вывод Управления о наличии множества хозяйствующих субъектов на рынке перевозок в городе Саратове несоответствующим действительности.

Согласно апелляционной жалобе Администрация считает, что доводы, изложенные в решении от 01.08.2019, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, требует решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт о признании решения Управления от 06.12.2018 N 2/ов незаконным, так как АО "Автокомбинат 2" и АО "Межгородтранс" обязательства по договорам перевозки пассажиров и багажа исполнялись в полном объёме. Администрацией требования предупреждения были выполнены полностью, доказательств нарушения законодательства после выполнения предупреждения Саратовским УФАС России не предоставлено.

Апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционные жалобы - не подлежащими удовлетворению.

Суды обеих инстанций пришли к выводу, что в соответствии с условиями договора об организации перевозок пассажиров и багажа АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" должны самостоятельно осуществлять перевозки, однако указанные лица не имели возможности собственными средствами осуществлять данную деятельность по причине отсутствия достаточного количества транспортных средств. Общества привлекали на договорной основе предпринимателей и юридических лиц для выполнения обязательств по договорам. Вопреки доводам апеллянтов судами обеих инстанций установлено, что перевозчики не передавали транспортные средства АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" по договорам аренды, не осуществляли перевозки от имени обществ по агентским договорам, а по договорам оказания услуг уплачивали денежные средства за право осуществлять перевозки по регулярным маршрутам на территории муниципального образования "Город Саратов". Передача хозяйствующими субъектами транспортных средств в безвозмездное временное пользование АО "Межгородтранс" не является целесообразным и экономически выгодным, поэтому подобные безвозмездные договоры не могли быть заключены при обычных условиях в отсутствие иной цели.

Допуск неправомочных на осуществление перевозок субъектов стал возможен по причине незаконного бездействия Администрации, выразившегося в неосуществлении контроля за исполнением условий договоров, заключённых по результатам отбора с АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс".

Описанная ситуация на рынке регулярных автомобильных перевозок в городе Саратове явилась следствием участия МКУ "Транспортное управление", АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" в антиконкурентном соглашении. Идентичность действий АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" при осуществлении ими деятельности, попустительство МКУ "Транспортное управление" при осуществлении контроля за исполнением заключённых по результатам отбора договоров свидетельствует о согласованности воли участников соглашения, так их действия носили не случайный, а взаимообуславливающий характер.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьёй 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечёт в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

В рассматриваемом случае указанная совокупность условий отсутствует.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установленные данной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не следует обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, поскольку действия (бездействие) властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

Пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Установленный указанной нормой запрет ориентирован на органы публичной власти и распространяется на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Этот запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, в том числе путём соглашения с хозяйствующим субъектом.

Под соглашением понимается договорённость в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договорённость в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Законом N 135-ФЗ не установлены специальные требования к форме соглашения хозяйствующих субъектов, направленного на ограничение конкуренции. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 21.12.2010 N 9966/10 разъяснил, что Закон о защите конкуренции содержит специальное определение понятия соглашения для целей применения антимонопольного законодательства. Нормы Гражданского кодекса РФ применению в данном случае не подлежат.

В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, разъяснено, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов. Законодательством не определено и не может быть определено, какие доказательства его подтверждают, а также не установлены и не могут быть установлены требования к форме подтверждающих документов. Доказательствами по делу о нарушении антимонопольного законодательства могут служить и полученные в установленном законом порядке доказательства по уголовным делам, переданные в антимонопольный орган (с учётом положений статьи 161 УПК РФ).

Антиконкурентное соглашение подобно сделке, которая может быть совершена устно и считается в соответствии с частью 2 статьи 158 ГК РФ совершённой также в том случае, когда из поведения лица явствует его воля совершить сделку. Поэтому с учётом фактических действий сторон подобное устное соглашение может быть признано заключённым, исполняющимся или исполненным.

Таким образом, соглашение по смыслу антимонопольного законодательства не равнозначно понятию гражданско-правового договора. Соглашение является выражением воли двух или более участников.

Согласованность выражается, во-первых, в осведомлённости каждого из участников о намерении другого участника действовать определённым образом. Во-вторых, согласованность воли невозможна без намерения каждого из участников действовать сообразно с известными ему предполагаемыми действиями других участников. Таковы два неотъемлемых признака соглашения по конкурентному праву. При этом помимо письменного и устного соглашения, оно может быть заключено посредством конклюдентных действий.

Исследовав материалы дела, оценив предоставленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что антимонопольным органом доказано незаконное бездействие Администрации по неосуществлению контроля за исполнением обязательств по договорам перевозок, в результате которого непрошедшие отбор лица осуществляли перевозки пассажиров и багажа на территории муниципального образования "Город Саратов".

Саратовским УФАС России установлено, что поведение МКУ "Транспортное управление", АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" явилось следствием заключения данными субъектами антиконкурентного соглашения и участия в нём с целью ограничения доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (пункт 7 части 1 статьи 16).

Положение об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории муниципального образования "Город Саратов", утверждённое решением Саратовской городской Думы от 24.09.2009 N 43-524 (в редакции, действовавшей на момент проведения отбора) (далее - Положение), определяет организационные основы обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории муниципального образования "Город Саратов" при организации регулярных перевозок. Положением установлены порядок проведения отбора перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа.

В пункте 1.3 Положения определены следующие понятия:

организатор перевозок - Администрация, а также, в части и объёме, установленными настоящим Положение, МКУ "Транспортное управление";

перевозчик - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, принявший на себя по договору об организации перевозок пассажиров и багажа обязанность перевезти пассажира и доставить багаж в пункт назначения и выдать багаж управомоченному на его получение лицу.

В соответствии с пунктом 6.3.2 Положения регулярные перевозки осуществляются в соответствии с договором об организации перевозок пассажиров и багажа, заключаемым МКУ "Транспортное управление" с перевозчиком на основании решения комиссии по результатам отбора перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа, а также без проведения отбора в случаях, предусмотренных настоящим Положением.

Из материалов дела следует, в 2014 году Администрация провела отбор на право заключения договоров об организации перевозок пассажиров и багажа по 25 лотам на 91 маршрут (т.6 л.д.132-153).

Отбор по всем лотам, кроме лота N 6, был признан несостоявшимся по причине подачи одной заявки (т.6 л.д.153-166).

По итогам отбора АО "Автокомбинат-2" заключило с МКУ "Транспортное управление" 10 договоров об организации перевозок пассажиров и багажа по 36 маршрутам сроком на 3 года (от 09.12.2014 N 1-6/46/49 (т.3 л.д.132-143), от 09.12.2014 N 5-11/30/230 (т.3 л.д.119-132), от 09.12.2014 N 10-61/70/80/87/98 (т.3 л.д.108-118), от 09.12.2014 N 12-18Д/35/37/37А (т.3 л.д.96-107), от 09.12.2014 N 14-44/63/81 (т.3 л.д.86-95), от 10.12.2014 N 16-42КР/73/98 (т.3 л.д.76-85), от 10.12.2014 N 18-3/65/110 (т. 3 л.д.191-196), от 10.12.2014 N 22-24/33/41/91/115 (т.3 л.д.64-75), от 10.12.2014 N 23-10/67/75/89 (т.3 л.д.53-64), от 10.12.2014 N 24-53/74/108 (т.3 л.д.42-52). АО "Межгородтранс" заключило с МКУ "Транспортное управление" 4 договора об организации перевозок пассажиров и багажа сроком на 3 года (от 09.12.2014 N 6-16/20/26/39/57 (т.3 л.д.33-41), от 09.12.2014 N 8-2/38/43/105 (т.3 л.д.15-23), от 10.12.2014 N 15-2Д/7/22/36/99 (т.3 л.д.23-33), от 10.12.2014 N 19-14/28/55/55А/83(т.3 л.д.5-14).

Согласно пункту 1.1 заключённых по результатам отбора договоров перевозчики выполняют регулярные перевозки пассажиров и багажа по утверждённому расписанию на соответствующих маршрутах.

В материалах дела имеются пояснения АО "Автокомбинат-2" от 02.06.2017, в которых указано, что обслуживание населения на всех маршрутах регулярных перевозок осуществляется привлечённым автомобильным пассажирским транспортом (т.2 л.д.7-8).

АО "Автокомбинат-2" в целях организации перевозок пассажиров и багажа с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами были заключены договоры по оказанию технико-эксплуатационных услуг, в которых АО "Автокомбинат-2" выступает "Исполнителем", а индивидуальные предприниматели и юридические лица - "Заказчиками". В обязанности исполнителя входит организация работы пассажирских транспортных средств на маршрутах движения, согласно заключённым договорам с Администрацией, предоставление заказчику места стоянки, осуществление мойки, технического контроля транспортных средств, осуществление медицинского контроля водителей, обеспечение заказчика маршрутными листами, билетной продукцией, а в обязанности заказчика - оплата оказанных услуг (т.2 л.д.45-147, 183-185).

АО "Межгородтранс" в письме от 15.09.2017 дало схожие с АО "Автокомбинат-2" пояснения, 10 из 18 городских маршрутов обслуживается с привлечением сторонних перевозчиков (т.5 л.д.45-46).

АО "Межгородтранс" с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами были заключены договоры безвозмездного пользования автомобилем с экипажем (т.8 л.д.26-116).

Помимо указанных договоров между АО "Межгородтранс" и индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, привлекаемыми для осуществления перевозок, были заключены договоры возмездного оказания услуг, согласно которым АО "Межгородтранс" обязуется на возмездной основе организовывать работу автобусов перевозчиков по разработанному АО "Межгородтранс" расписанию, согласованному с МКУ "Транспортное управление", по маршрутам, закреплённым за предприятием, проводить технический осмотр, мойку автотранспортных средств (т.7 л.д.133-174, т.8 л.д.1-24).

В качестве доказательства осуществления перевозок не АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" Саратовским УФАС России приводятся постановления о привлечении к административной ответственности, вынесенные в отношении субъектов осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и багажа, так Территориальным отделом по Саратовской области Нижне-Волжского межрегионального Управления государственного автодорожного надзора было установлено, что ИП Еремина О.П., ИП Голдобин Е.О., ИП Лисин О.В., ИП Яшина С.А, ИП Комиссаров С.А., ИП Щаулов А.В., ИП Маркин С.Н. в 2017 году осуществляли перевозки пассажиров на городских маршрутах г. Саратова, регулярные перевозки осуществлялись следующими лицами: по маршруту N 6 - ИП Паршиным Д.В. и ИП Русановым А.О., по маршруту N 33 - ИП Витюниным Н.Е., по маршруту N 41 - ИП Паршиным В.М., по маршруту N 53 - ИП Трифоновым Д.В. и ИП Иконниковым В.А., по маршруту N 63 - ИП Кузнецовым С.С., по маршрутам N 11 и N 74 - ИП Паниным Г.Ю., по маршруту N 42К - ИП Штрыковым Л.А. и ИП Андреевым Р.Н. (т.4 л.д.143-204).

В качестве доказательства неосуществления перевозок лицами, заключившими договор по результатам отбора, Управление также ссылается на то, что в нарушение обязанности по страхованию гражданской ответственности за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пассажиров и запрета на осуществление перевозок пассажиров перевозчиком, гражданская ответственность которого не застрахована (часть 1 статьи 5 Федерального закона от 14.06.2012 N 67-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причинённого при перевозках пассажиров метрополитеном") за период с 2014 года по 2016 год АО "Автокомбината-2" заключило один договор страхования на одно транспортное средство, а АО "Межгородтранс" в 2014 году заключило 3 договора на 60 транспортных средств, в 2015 году - 1 договор на 36 транспортных средств, в 2016 году - 1 договор на 47 транспортных средств, тогда как для осуществления перевозок на территории муниципального образования "Город Саратов" необходимо гораздо большее количество транспорта.

Транспортные средства, посредством которых осуществлялись перевозки по муниципальным маршрутам г. Саратова, были застрахованы фактически осуществляющими перевозки индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, что подтверждается материалами дела.

Согласно ведомостям учёта рейсов АО "Автокомбинат 2 следует, что на маршруте N 97 в периоды с 11 по 20 января 2017 года (т.18 л.д.106), с 21 по 28 февраля 2017 года (т.18 л.д.69), с 1 по 10 апреля 2017 года (т.18 л.д.19), с 21 по 30 апреля 2017 года (т.18 л.д.42) осуществляли перевозку пассажиров транспортные средства с государственными регистрационными знаками: Х052ХС, Х053ХЗ, Х054ХС, Х221 КМ, Х225 КМ, Х251ХС, Х254ХС, Х255ХС, Х256ХС.

Указанные транспортные средства застрахованы в 2017 году ЗвягинцевойЛ.Г., что подтверждено данными с официального сайта Национального союза страховщиков ответственности https://nsso.ru/.

При этом, между ИП Звягинцевой АО "Автокомбинат-2" в 2017 году произведено расчётов на сумму 225 248 руб., что указано в реестре оплаты за 2017 год (т.7 л.д.27-33), за 2016 год - 180 157,72 руб., что указано в реестре оплаты за 2016 год (т.7 л.д.33-40), а в 2015 году - 168 779, 68 руб. (т.7 л.д.40-45).

По маршруту АО "Автокомбинат-2" N 37А в период с 01 по 10 сентября 2017 года было задействовано транспортное средство ПАЗ-3205, государственный регистрационный знак ВЕ 678 (т.21 л.д.100), однако в указанный период оно было застраховано Матрусовым А.Н.

По маршруту АО "Межгородтранс" N 16 в период с 21 по 28 февраля 2017, с 01 по 10 апреля 2017 года, с 01 по 10 мая 2017 года было задействовано транспортное средство марки Форд, государственный регистрационный знак А583-МК (т.18 л.д.64, л.д.15, л.д.8), однако в указанный период оно было застраховано ООО "Автэк".

Из письма индивидуального предпринимателя Орловского А.В. от 03.10.2018 следует, что аренду транспортных средств АО "Автокомбинат 2" не оплачивает, а заключение договоров по оказанию технико-эксплуатационных услуг требуется для допуска к осуществлению индивидуальным предпринимателем перевозок по указанным в письме маршрутам (т.10 л.д.159).

Таким образом, судами обеих инстанций установлено, что у АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" отсутствовала возможность собственными средствами осуществлять перевозку пассажиров и багажа, ввиду чего соответствующие обязанности были переданы иным хозяйствующим субъектам без проведения конкурсных процедур. Посредством договоров оказания технико-эксплуатационных услуг оформлялось приобретение хозяйствующими субъектами права осуществлять перевозки по регулярным маршрутам в городе Саратове.

Положение об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории муниципального образования "Город Саратов", утверждённое решением Саратовской городской Думы от 24.09.2009 N 43-524, регламентирует случаи, при которых возможна организация перевозок пассажиров без проведения отбора.

Так, допускается заключение договора об организации перевозок пассажиров и багажа без проведения отбора сроком на 3 месяца, если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения отбора; если отбор признан не состоявшимся по отдельному лоту; в случае уклонения перевозчика от подписания договора об организации перевозок пассажиров и багажа по результатам отбора (Пункт 6.4.5 Положения).

Иных возможностей допуска перевозчиков к обслуживанию населения автомобильным пассажирским транспортом, Положение не устанавливает.

В силу пункта 4.1 Положения перевозчик обязан соблюдать условия договора об организации перевозок пассажиров и багажа.

Поскольку оснований для допуска к транспортному обслуживанию населения муниципального образования "Город Саратов" не прошедшего конкурсный отбор перевозчика не имелось, то привлечение индивидуальных предпринимателей и юридических лиц АО "Автокомбинат 2" и АО "Межгородтранс" к осуществлению перевозок является нарушением Положения.

В пункте 2.2.17 договора об организации перевозок пассажиров и багажа предусмотрена обязанность перевозчика обновлять подвижной состав в течение срока действия настоящего договора не менее чем на 10% от количества транспортных средств, указанных в приложении N 1 к договору.

В случае обновления подвижного состава, предусмотрена обязанность заключить дополнительное соглашение, которым вносятся изменения в приложение N 1 к договору.

В соответствии с пунктом 2.5.3 договоров об организации перевозок пассажиров и багажа перевозчик вправе производить замену транспортных средств, когда исполнение обязательств по договору транспортными средствами, указанными в приложении N 1, невозможно по независящим от воли перевозчика обстоятельствам.

Однако в подобном случае стороны обязаны заключить дополнительное соглашение для внесения изменений в приложение N 1 к договору.

Согласно представленным в материалы дела ведомостям учёта рейсов транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров и багажа, в период действия договоров изменялись на аналогичные, но дополнительные соглашения заключены не были. Доказательств обратного материалы дела не содержат.

В материалы дела не предоставлены доказательства, подтверждающие исполнение перевозчиками пункта 2.2.17 договоров об обновлении подвижного состава, в связи с чем суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о неисполнении указанной обязанности.

Таким образом, судами обеих инстанций установлен факт бездействия Администрации, выразившийся в отсутствии контроля за соблюдением АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа, вследствие чего 83 хозяйствующих субъекта получили допуск к обслуживанию населения муниципального образования "Город Саратов" автомобильным пассажирским транспортом по маршрутам регулярных перевозок, не принимая участия в отборе. Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Также Управление пришло к выводу, что АО "Автокомбинат-2" и АО "Межгородтранс" получали денежные средства от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в счёт оплаты заключённых договоров, а также получали от Министерства социального развития Саратовской области денежные средства из областного бюджета за перевозку льготных категорий граждан, фактически не осуществляя перевозки по указанным маршрутам.

Саратовское УФАС России предупредило Администрацию о необходимости совершения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранения последствий такого нарушения, а именно:

- принять меры по контролю за соблюдением АО "Межгородтранс" условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа: от 10.12.2014 N 15-2Д/7/22/36/99, от 09.12.2014 N 8-2/38/43/105, от 10.12.2014 N 19-14/28/55/55А/83, от 09.12.2014 N 6-16/20/26/39/57;

- принять меры по контролю за соблюдением АО "Автокомбинат-2" условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа: от 09.12.2014 N 12-18Д/35/37/37А, от 10.12.2014 N 23-10/67/75/89, от 10.12.2014 N 18-3/65/110, от 09.12.2014 N 14-44/63/81, от 10.12.2014 N 16-42КР/73/98, от 10.12.2014 N 22-24/33/41/91/115, от 09.12.2014 N 1-6/46/49, от 09.12.2014 N 5-11/30/230, от 09.12.2014 N 10-61/70/80/87/98, от 10.12.2014 N 24-53/74/108;

Администрацией был предоставлен ответ, что в рамках заключённых договоров взятые обязательства по выполнению регулярных перевозок пассажиров и багажа АО "Межгородтранс" и АО "Автокомбинат-2" выполняет в полном объёме. Контроль за выполнением текущей работы на маршрутах ведётся путём осуществления ежедневных проверок на маршрутах специалистами контрольно-ревизионного отдела МКУ "Транспортное управление", проведения совместных проверок специалистами отдела безопасности дорожного движения МКУ "Транспортное управление" с ОГИБДД УМВД России по городу Саратову, а также путём ежедневного линейного диспетчерского контроля. Специалистами МКУ "Транспортное управление" проведены комплексные проверки маршрутов, обслуживаемых АО "Межгородтранс" и АО "Автокомбинат-2".

Однако, после получения отчёта о выполнении предупреждения, Управлением было установлено, что Администрацией не приняты должные меры по контролю за исполнением обязательств по договорам, по мнению Саратовского УФАС России, доказательствами этого являются постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные УГАДН по Саратовской области от 24.10.2017 (т.4 л.д.156), от 13.12.2017 (т.4 л.д.160), от 26.12.2017 (т.4 л.д.173) после истечения срока для исполнения предупреждения.

Неисполнение требований изложенных в предупреждении послужило основанием для вынесения административным органом решения от 06.12.2018 N 2/ов, которым администрация муниципального образования "Город Саратов" была признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а МКУ "Транспортное управление", АО "Межгородтранс" и АО "Автокомбинат-2", нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Суд первой инстанции, оценив предоставленные в материалы дела доказательства, правильно согласился с выводом антимонопольного органа о наличии в деяниях администрации и МКУ "Транспортное управление", АО "Автокомбинат 2" и АО "Межгородтранс" вменённых нарушений.

Таким образом, доводы апеллянтов о надлежащем исполнении обязательств по договорам перевозки пассажиров и багажа являются несостоятельными, противоречат материалам дела.

Довод апелляционной жалобы АО "Автокомбинат-2", что договоры технико-эксплуатационных услуг, заключённые с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, следует квалифицировать как агентские, подлежит отклонению. Судом первой инстанции была дана верная квалификация указанным договорам, выводы о совпадении смыслового содержания договора по оказанию технико-эксплуатационных услуг и агентского договора, изложенные в представленном акте экспертного исследования от 06 сентября 2019 года, не могут быть приняты судом. Выводы эксперта-филолога, основанные на сравнении текстов договоров, не могут опровергать выводы судов, касающиеся правовой оценки данных договоров. Суду не требуется лингвистическая экспертиза для уяснения смысла текста договора. Суд первой инстанции правомерно указал, что специальных познаний в рассматриваемом случае не требуется. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции не имеется.

Оценив предоставленные доказательства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспоренное решение антимонопольного органа соответствуют положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителей, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований на основании части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Апелляционный суд считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции и не могут являться основанием для отмены обжалованного решения. Апелляционные жалобы следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 01 августа 2019 года по делу N А57-28954/2018 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Е.В. Пузина С.М. Степура